“项目下乡”模式的治理困境及对策研究——以泉州市Y镇“项目下乡”为例

第一章＂项目下乡＇＇的相关概念及其运行基础

第一节＂项目下乡＂相关概念的界定

一、项目及项目制

（一）项目

项目的内涵较为宽泛，推动主体也具有多样性。例如我国在建国初期进行的一系列工业化项目，是由中央政府在国家战略层面发起的一种项目行动；而企业的项目更为我们熟知，我们经常通过项目团队的方式来完成一项特定的生产、销售或研发的目标；但如果从广义上来讲，我们个人所制定的自我实现的计划，也可以视为一种项目规划。但无论如何，项目有一个非常独特的特点，即它并不归属于常规组织结构的某个层级或位点，而恰恰要暂时突破这种常规组织结构，打破纵向的层级性安排（条条）和横向的区域性安排（块块）为完成一个专门的预期事务目标而将常规组织中的各种要素加以重新组合。

（二）项目制

项目现象丛生产生了项目治理体制，也就是所谓的项目制。从狭义上讲，项目制指的是项目在执行过程中对项目的制定、申请、审批、分配、实施、监督与验收等一系列的环节和过程，是以事本主义的核心的一套完整的项目管理流程。项目制的形成，管理着各类项目的运行，成为一项制度推进的标尺，是项目治理不可或缺的生态条件。

广义上的项目制不单指某种项目的运行过程也非单指项目管理的各类制度，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。＂一方面，项目制反映了国家政府的政策意图，并通过项目资金的方式，将这种意图贯彻到地方。另一方面，项目制体现了一种新的管理模式和思维，它充分发挥了市场与社会的作用，提升了基层群众参与积极性。也可以项目制是附着在科层制体系上，通过项目立项、实施与管理，促成政府间形成互动关系，从而推动科层制体系中资源的有序流动，达到国家治理目的。这种治理模式超越了狭义的项目制所指向的项目管理体制，成就了一种新的国家治理形态，也促成了＂项目治国＂、＂项目治理＂在我国的

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第二节＂项目下乡＂的运行基础

一、制度环境

任何制度的导入都与当时的社会发展形态有着千丝万缕的联系，我国项目治理模式的产生和发展也不例外。我国目前己经进入了社会主义建设的攻坚阶段，我国农村人口众多，农村面积占国土面积的60%以上，农村建设成为了突破我国发展瓶颈的关键一环。

进入21世纪以来，中央在关注民生问题的同时加大了对我国农村的扶持力度。2006年，中央正式宣布全面取消农业税，除了实行两千多年的＂皇粮国税＂制度，这标志着我国农村进入了改革发展的新时期。特别是在中共十八大之后，中央明确提出要将解决好农业、农村、农民问题放在全党工作的重中之重，提出了工促农、以城带乡、工农互惠＂为特色的社会主义新农村建设策略。与此同时，中央也随立即推行了一系列的惠农措施，并且大大加强了农村转移支付的力度。这一系列举措为我国农村发展形成了渠道、架通了桥梁，城市＂反哺＂农村创造良好的制度环境。

＂项目下乡＂也正是在这样的制度环境下应运而生的，它超越了传统的行政科层制，项目＂建设的方式直接将国家的建设意图下达到地方，一方面既保障了中央集权体制的运行，又克服了官僚体制的弊端，大大的提高了地方建设的积极性。虽然如今并未有法律意义上的特别法对＂项目下乡＂加以保障和规制，但是其体现的制度范畴下的行动优势从及伦理范畴下的国家公共责任意识，在实践过程当中形成一种普遍遵守的制度。

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第二章＂项目下乡＂治理模式研究的理论基础

第一节公共产品理论

上世纪50年代，美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者保罗萨缪尔森完成了对公共产品理论的经典论释。也就是在这个核心理论的基础之上，地方财政理论渐入佳境，随着新公共管理理论的兴起，逐步冲击着我国的公共管理思想。公共产品理论作为当代西方财政理论的核心，同时也是研究＂项目下乡＂治理模式的主要理论基础。

我国是农业大国，实现中国特色社会主义建设事业，中国农村处于既重要又弱势的地位。一方面，我国农村人口众多，农村待发展区域比重大，农村＂是否能发展＂成为了＂国家是否能发展＂的关键因素；另一方面，以当前我国的财政能力而言，农村支出比重依然偏低，农村公共产品供给总量不足，农村与城市的公共产品供给严重失衡。而这种供给结构的不合理也成为了＂项目下乡＂治理模式产生的根源。

农村公共产品指维持农村社会正常运行的公共消费所需的产品或服务，它具有一般公共产品的基本特点。基于契约精神，民将公共权力让渡给国家，国家就有义务为公民提供公共产品。农村公共产品包括农村基层政府（县、乡级）管理服务、农村义务教育、农村经济发展基础、大江大河治理农村环境保护等。

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第二节公共选择理论

公共选择理论产生于上世纪40年代末，发展至今己经形成了较为系统的基本原理及理论框架。公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的交叉学科，它是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。公共选择理论代表人物、美国著名经济学家詹姆斯布坎南在与戈登塔洛克的合著《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》提出，公共选择是政治上的观点，它以经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。＂在此基础上，姆斯．布坎南通过大量的研究与论证，提出了公共选择理论的方法论的三大要素，个人主义、经济理性和交易政治。以三大要素为基点，公共选择理论由之展开，使得公共选择理论由此发展成为一个丰硕的理论体系。后来，这部著作也被认为是公共选择理论的经典之作。

＂项目下乡＂产生是历史发展的结果，在公共选择理论上同时也是公众选挥的结果。＂项目下乡＂作为我国财政决策机制的一种改革与完善，同时也是我国针对农村公共产品供给模式的一种改革。因此，公共选择基础理论出发，我们可获得以下几点借鉴：

第一，共选择理论中的＂经济人＂假设，为＂项目下乡＂的产生提供了直接的启发性思路。实践证明，项目下乡＂可以更有效率地处理农村公共产品的供给问题，缓解农村公共产品供给不足的压力。从这一假设中，我们可以引申到，如果要使公共决策符合大多数公民的利益诉求，就必须对权力的行使进行约束和监督。否则，政策就可能偏离公共利益的轨道。这就要求在＂项目下乡＂在实施过程当中必须建立起必要的约束与监督机制，现＂人治＂到＂法治＂的转变。

第二，公共选择理论揭示了＂偏好显示机制＂在公共决策中的重要性，对我们在研究＂项目下乡＂过程如何进行有效决策提供了非常重要的意见。在＂项目下乡＂治理中，各级政府代表着广大农村农民群众的根本利益，公共决策应当体现农村农民的意愿和要求。这就要求在项目实施的过程当中，建立起一套能够实现农民诉求与政府部门上下沟通的农民偏好显示机制。只有充分的了解民意，察民意，才能使决策符合农村发展的需求，才能保证项目治理过程中各项公共决策的科学性和民主性。

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第三章泉州市Ｙ镇的项目治理现状...............19

第一节福建省百强乡镇——泉州市Ｙ镇简介..................19

一、Ｙ镇基本情况.............19

二、Ｙ镇经济发展结构...............19

第四章＂项目下乡＂的治理困境及原因分析.............25

第一节项目资金的分配缺乏标准...............25

一、国家资金的争取——地方的＂跑部钱进＂.................25

第五章完善＂项目下乡＂模式治理困境的对策..................37

第一节宏观层面.................37

第五章完善＂项目下乡＂模式治理困境的对策

第一节宏观层面

一、加强项目下乡的法治建设

＂项目下乡＂的产生和发展有其制度范畴及伦理范畴的合理性。但是缺乏明确的法律制度的规制，容易使得一项合乎逻辑的制度在实践中误入歧途。我国目前并没有一部完整的法律用于规范＂项目下乡＂过程中的各项实施细则。＂项目下乡＂专门法空缺的原因，笔者认为有主客观两个方面。从主观上而言，我国＂项目下乡＂的发展历经二十余载，特别是在2000年推行农村税费改革之后才得到长足的发展，其各项实施程序、规则、办法还不甚成熟，立法难度大；客观上，由于项目的实施是为了某一特定目标，围绕其目标所展开的一切事务都有其特别的属性，因此项目制的实施始终遵循＂一事一议＂原则。仅凭一部专门法很难涵盖项目下乡中的各种特殊情况。

综合上述，我国＂项目下乡＂的治理过程急需要一部完整的法律对其加以规制。但是考虑到＂项目下乡＂立法过程中存在的主客观难度，笔者认为该法勿需具体到项目实施的各种标准、细则，只需严格规定项目实施所必须经过的程序、准则、目标等。从轮廓上规范出一条项目治理的＂必经之路＂，谨防各级政府为了在＂地方政绩锦标赛上＂拔得头筹而设法钻项目治理的缝隙和空子。

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第六章结论

当前，我国＂项目下乡＂的发展虽然取得了突破式的进展，但是在项目资源分配、项目管理方式及政府监管职能的发挥等环节上还是存在着不少问题。当务之急，就是以广大农村百姓的利益为出发点，以最大限度的发挥国家公共资源的效用为目标，从实际出发，寻求一条适合我国国情的项目治理之道。本文在结合泉州市Ｙ镇＂项目下乡＂具体实践的基础上，从公共管理学理论出发，得到了以下几点结论与建议：

一、推进政府职能的转变

转变政府职能是深化行政体制改革的核心，项目下乡＂模式下，要求政府要正确处理好同市场、社会么间的关系，正实现国家治理体系和治理能力的现代化。一方面，要求政府在＂项目下乡＂治理中要不断推进深入简政放权，减少因项目资源争夺而产生的治理乱象。另一方面，在求政府切实加强监管职能的发挥，落实监管责任，鼓励社会监督，到＂管＂＂放＂结合。同时，面对广大的农村发展区域，，还要求政府要强化公共服务职能，加大农村公兵投资力度，积极进行引导，实现城乡统筹发展。

二、加强＂项目下乡＂的过程管理

当前，我国＂项目下乡＂的建设管理过程中，还存在着诸多不规范行为，这些行为产生的漏洞也直接给了违法分子可乘之机，严重阻碍我国项目治理的发展进程。＂项目下乡＂的过程管理归根结底是一个以实现资源优化配置，发挥公共资源最大效益为目的市场管理过程。但是往往因为政府缺乏效率绩效管理理念，秉持无本管理的态度才会造成项目治理问题的出现。

参考文献（略）