烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度研究

引  言  

我国自 20 世纪 80 年代确立烟草专卖制度以来，①烟草专卖市场得以有序发展，然而近些年烟草市场却出现了涉烟犯罪抬头之势，如销售非法生产的烟草专卖品、无证运输烟草专卖品等违法犯罪行为层出不穷。仅靠烟草专卖行政执法机关的行政执法行为维护烟草市场秩序，则不仅力量有限，打击力度也会明显不够。因此，烟草市场经营秩序的规范有序，不仅需要烟草专卖行政执法机关的行政执法行为，也需要公安机关、检察机关等刑事司法机关的刑事司法行为以及烟草专卖行政执法机关与刑事司法机关的共同打击。只有这样，才能有效遏制涉烟犯罪的发展势头，有效打击涉烟违法犯罪行为，维护烟草市场的健康发展。然而，烟草专卖行政机关的行政执法与公安机关、检察机关等司法机关在打击涉烟违法犯罪方面的有效衔接，还存在着一定的欠缺，本文拟以安徽省某市烟草专卖局办理的两起涉烟违法案件为例展开论述。 案例一：2011 年 11 月 10 日，安徽省某市烟草专卖局执法人员在辖区火车站附件进行市场检查时，在“某源名烟名酒”店内查获非法生产的中华硬盒卷烟10 条、中华软盒 7 条、冬虫夏草牌卷烟 13 条，执法人员当场予以先行登记保存；后在征得店主同意并陪同下，前往店铺上层的阁楼中，查获上述三个品牌卷烟共计 132 条，案值达 5 万余元。某市烟草专卖局经调查查明，“某源名烟名酒”持证者张某某系残疾人，其自持证经营以来系初次违法，且其认错态度良好，积极配合烟草专卖执法部门执法。某市烟草专卖局经集体讨论决定对当事人张某某予以从轻处罚，依照《安徽省实施中华人民共和国烟草专卖法办法》作出没收上述卷烟、没收违法所得、并处以上述卷烟货值金额 3 倍罚款的处罚决定。 
案例二：2013 年 9 月 8 日，安徽省某市烟草专卖局接到群众举报称有人在高速公路上非法销售、无证运输烟草专卖品，某市烟草专卖局迅速通知当地公安部门。经协商，市烟草专卖局和市公安局治安支队决定组成联合行动组，对该起非法销售、无证运输烟草专卖品的行为进行查处。当日，联合行动组在杏花村高速路口查获李某某、张某某、靳某某、梁某等四人无证运输打有河南洛阳“LYYC”码的卷烟软、硬盒中华等品牌卷烟 1783 条，以市场零售价计算案值达 80 万余元。同日，公安机关以涉嫌非法经营罪对该起案件立案侦查。公安机关侦查终结后，该市人民检察院经审查认定：当事人李某某、张某某不构成非法经营罪，应由烟草专卖行政主管部门依法作出行政处罚。①2014 年 9 月 15 日，案件移送回某市烟草专卖局。9 月 21 日，某市烟草专卖局对此案进行立案调查，对当事人的无证批发烟草专卖品、无证运输烟草专卖品、未在当地烟草专卖批发企业进货行为的违法行为依法作出行政处罚决定。 案例一中，我们可以看到，当事人张某某违法行为的涉案金额显然已超过销售假冒伪劣产品罪的立案标准（5 万元），依法应移交公安机关进行调查处理。但某市烟草专卖局仅以行政处罚的方式结案，属于典型的“有案不移、以罚代刑”的违法行为，纵容了违法犯罪分子的犯罪行为。案例二中，我们同样可以看出，烟草专卖行政执法机关与公安机关、检察机关等司法机关在对于打击犯罪上的衔接不畅，以及对于涉烟犯罪的认识不一致。两个案例从不同的角度真实地反映了在处理涉烟刑事案件的实践中，行政执法与刑事司法在衔接制度上还存在着较大的问题。 
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一、烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度概述

（一）烟草专卖与烟草专卖行政执法
我国现行烟草专卖制度是世界烟草发展史上最全面、最完整的国家烟草专卖制度之一，其确立、发展与完善经历了一个较为长久的历史发展过程。我国自1981 年成立中国烟草总公司以来，开始对烟草行业实行国家专卖。1983 年，国家烟草专卖局成立，对烟草行业进行全方位、全方面的管理与经营。同年 9 月，烟草行业第一部行政法规《烟草专卖条例》问世，①在法律上正式确立了国家烟草专卖制度。为有效实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议于 1991年 6 月 29 日审议通过《中华人民共和国烟草专卖法》，进一步维护消费者利益，保证国家财政收入。1997 年 7 月 3 日，国务院依法颁布的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》正式提出烟草专卖概念。②系列法律法规的出台，在制度体系上进一步巩固完善了烟草专卖体制。 现行烟草专卖制度是完全的专卖，即对烟草及其制品的生产和流通均实行专卖。其主要内容有：烟草专卖许可证的管理，烟叶的种植、收购、调拨管理，烟草制品的生产、销售管理，烟草专卖品的运输管理，卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械生产和销售管理，烟草专卖品进出口贸易管理等。现阶段，保证国家财政收入，是我国实行烟草专卖制度的重要目的与特征。同时，对烟草寓禁于征，课以重税，用计划管理的形式控制烟草行业的发展，注重劝导广大人民百姓尽量少吸烟或者不吸烟，是我国实行烟草专卖的主要方式之一。 
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（二）烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度的概念 
《烟草专卖法》等相关法律法规规定，县级以上烟草专卖局是烟草专卖行政执法的主体，是我国烟草专卖行政执法的主要主体，①具有行政执法权。但是对于涉嫌犯罪的行为，各级烟草专卖局只有行政执法权与行政处罚权，而没有侦查权与司法权。因此，各级烟草专卖局发现有烟草案件涉嫌犯罪时，就必须将案件移送至有侦查权的公安机关侦查。公安机关经过侦查认定事实清楚、证据确凿，涉嫌犯罪的，移送检察机关审查起诉。检察机关对案件进行审查，认为构成犯罪的，则代表国家提起公诉，由人民法院依法进行审理。因此，查处烟草专卖违法犯罪案件，不仅需要烟草专卖行政执法机关与公安机关、检察机关等刑事司法机关的相互配合、共同打击，更需要行政执法与刑事司法制度的有效衔接。 行政执法与刑事司法衔接制度是行政与司法相对接的一种制度，是指对于既涉嫌行政违法，又涉嫌犯罪的行为，由行政执法机关与刑事司法机关相互协作、互相对接，依法追究违法犯罪人的行政责任及刑事责任。在我国学术界，对行政执法与刑事司法衔接制度的概念也有着不同的认识。有观点认为：行政执法与刑事司法衔接制度是将行政执法过程中超越行政执法范畴，达到刑事犯罪立案标准的案件交由公安机关等刑事司法机关的管辖机制。另有观点认为：行政执法与刑事司法衔接制度是指在案件查办过程中，行政执法机关与刑事司法机关密切配合、各司其职，相互制约，建立联席会议、案件移送、信息共享等机制，共同打击违法犯罪活动。②具体到烟草专卖行政执法与刑事司法的衔接制度，则是指行为人违反烟草专卖方面的法律、法规，同时又触犯了我国刑法的规定，构成行政违法行为与刑事犯罪行为，由烟草专卖行政执法机关与刑事司法机关各尽其职，相互协作，依法追究犯罪人的行政责任与刑事责任。 
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三、我国烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度存在问题的原因 ....... 13 
（一）烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度相关法律规范不完善 ..... 13 
1.效力层级较低 ......... 13 
2.适用范围有限 ......... 14 
3.法律规范不足 ......... 14 
（二）检察机关对行政执法与刑事司法的衔接监督不力 ..... 15
（三）烟草专卖行政执法与刑事司法衔接缺乏透明性 ....... 16 
1.对内信息衔接缺乏透明性 ......... 16 
2.对外信息公开缺乏透明性 ......... 17
（四）涉烟犯罪案件移送工作制度存在缺陷 ..... 17
四、完善烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度的路径 ..... 18 
（一）完善行政执法与刑事司法衔接制度相关立法 ......... 18 
1.提升立法层级 ......... 18 
2.完善法律规定 ......... 18 
（二）加强检察机关的司法监督 ..... 19 
（三）加强行政执法与刑事司法衔接的透明性 ............. 21
（四）完善涉烟犯罪案件移送工作制度 ......... 23 

四、完善烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度的路径 

针对我国烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度所遇到的问题，本文提出四条解决路径，以促进烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度的发展与完善，保证烟草市场的健康有序发展。 

（一）完善行政执法与刑事司法衔接制度相关立法
一是提升现有立法层级较低。现行行政执法与刑事司法衔接制度的规定，主要是国务院的行政法规和最高人民检察院、最高人民法院等机关的司法解释或规章，这些规定层级明显过低，且未能深入到衔接制度体制改革本身，尤其是对检察权与行政权以及检察权与司法权之间的体系衔接关系，未能予以明确规定，导致具体衔接执行中烟草执法部门与刑事司法部门之间因权限问题往往无法正确界定各自的权责。二是以法律立法形式规范衔接制度。行政执法与刑事司法涉及行政与刑事两个领域，如要完善二者之间的制度衔接，需要从立法的角度以“法律”①的形式予以规范。比如，由全国人大及其常委会出台一部专门规范行政执法与刑事司法的“法律”，以法律的形式对行政执法与刑事司法衔接问题进行规范，以达到立法层级提升的目的。针对行政执法与刑事司法衔接的规定比较概括，应出台或修改操作性、实践性强的法律规范。现行《行政处罚法》等法律规定过于概括，国务院的行政法规和最高检、最高法等部门的司法解释或规章较《行政处罚法》略为详细，但是对于移送程序、检察监督等规定仍不完善，对于实践中的具体运用仍然缺乏指导作用。②今后出台法律或司法解释时，应对行政执法与刑事司法的衔接问题做出详细规定，增强法律规范的可操作性与指导性。 
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结 语  

我国烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度自 2001 年确立以来，历经 15 年的发展，无论是在立法层面还是实践层面，无论是在法律规制还是程序适用上都有了较为完善的发展。但在烟草专卖执法实践中，，行政执法与刑事司法的衔接制度还存在着一定的不完善之处。比如在立法效力层级上、法律规范完整性上、移送机制畅通上、检察监督力度上、制度衔接透明性上，都还有待进一步的完善与规范。 本人在烟草实践工作中，尤其是对涉烟违法案件的处理上，深感烟草行政执法缺乏法律支撑，行政执法权力欠缺，受法律授权的掣肘，常常觉得无力处理，迫切需要刑事司法机关的共同协助，共同打击涉烟违法犯罪行为，建立起立法层次高、适用范围广、法律监督到位、移送制度完善、衔接通畅透明的烟草专卖行政执法与刑事司法衔接机制。本文旨在通过对行政执法与刑事司法衔接制度的研究，通过完善立法、扩大检查监督范围、加强衔接透明性、完善移送制度，形成烟草专卖行政执法机关与刑事司法机关各司其职、共同协作、形成合力的衔接制度机制，共同打击涉烟违法犯罪行为。因此，我们有理由相信，今后以及不久的将来，在烟草专卖行政执法机关与刑事司法机关的共同努力下，烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度定会得到不断提升与发展，为有效打击涉烟犯罪行为，推进烟草市场健康、有序发展提供强有力的制度保障与法律支撑。 
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参考文献（略）