盘锦市闲置土地成因与解决对策研究

第 1 章 绪论

1.1 选题背景及目的意义

随着国家对闲置土地的进一步重视，对闲置土地查处过程中的规定也越来越严格和规范。国土资源部 2012 年发布新修订的《闲置土地处置办法》，并于 7月 1 日实施，2014 年 5 月 22 日又签署第 61 号令《节约集约利用土地规定》。国土资源主管部门越来越重视加强土地市场的动态监测与监管，对建设用地批准和供应后的开发情况实行了全程监管。进入 2015 年，中央对地方政府部门基层工作中不作行为严厉问责，一批因闲置土地查处不力国土资源管理工作人员被行政处分，，例如《北京日报》2015 年 10 月 9 日报道北京市针对闲置土地问题，对市国土局、市经济技术开发区管委会、顺义区政府的 3 名主管领导予以行政告诫，对市国土局土地利用处、市国土局顺义分局、市国土局开发区分局主要领导给予了行政警告处分。

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1.2 国内外研究现状

对闲置土地的成因，国内外专家学者及国土资源管理系统相关的工作人员做出了许多探索。首先是对闲置土地的定义国内外学者的有不同见解。Michael 和Bowmanl(2000)认为，闲置土地不仅包括公有和私有的未利用或废弃土地，还包括承载废弃建筑的土地，查封、抛荒、部分破坏或夷平的土地。Gallagher（2008）认为闲置土地不一定是被破坏的土地，它可以是由于陡峭的斜坡或洪水危险等自然原因而造成实质上不能建造的地块，也可以是早期开发遗留下的小而形状不规则的地块。张素琴和严政(2004)的研究指出，在现实中相当部分闲置浪费的土地，并非完全表现为法律法规所规定的情形，而是表现为：虽已完成开发建设并投入使用，但又存在着相当比例的处于闲置状态或低效利用土地。叶晓敏（2009）的研究区别闲置土地、低效用地和空闲土地的不同特点，认为闲置土地有广义和狭义之分，广义上除了《闲置土地处置办法》定义的土地，还包括各种非法批地所造成的闲置状态和荒芜的耕地。

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第 2 章 相关概念和理论基础

2.1 相关概念界定

许多学者认为城市建设用地闲置具有广义和狭义两层涵义，狭义上闲置土地指依法取得土地使用权后，未按照土地使用出让合同的约定的条款对土地开发利用，使土地处于未利用或者极低效利用的状态；而广义上闲置土地除了上述狭义上的范围外，还应包括经批准由农用地转为建设用地用地，但政府为及时供应造成的闲置土地和被撂荒的耕地。本研究中将广义范围定义为批而未供土地，不在研究范围之内。本研究所指闲置土地，是按照国土资源部第 53 号令《闲置土地处置办法》规定，国有建设用地权利人超过土地出让合同或划拨决定书约定的开工日期满 1年未进行开发建设的国有建设用地，以及虽已经动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足 1/3，或已投资额占总投资额不足 25%，中止开发建设超过一年的国有建设用地。

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2.2 闲置土地研究相关理论基础

在市场经济环境下，商品的市场供求规律决定了价格，土地资源作为一种特殊商品，其价格不仅受到市场供求规律的影响，土地位置的固定性和土地用途的变化都会对土地价格起到决定性的影响。土地市场的供求平衡是相对的，而宗地具有唯一性和稀缺性，土地区位对土地价格的影响很大，同时土地市场均衡受社会经济发展和宏观调控政策的影响很大，而一般情况下土地的供求关系是供不应求，土地使用权人当认为某宗地未来预期收益巨大时，就会忽略土地闲置所需要付出的成本，而此时政府监管的缺失就很容易纵容闲置土地的形成。

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第 3 章 盘锦市土地闲置现状分析...............14

3.1 盘锦市土地利用情况 ...............14

3.2 盘锦市土地闲置现状情况 ...............19

第 4 章 影响盘锦市土地闲置形成的因素分析...............24

4.1 年度土地供应计划执行不到位................24

4.2 城市规划调整 ...............26

第 5 章 基于现行法规的闲置土地处置与处理分析...............32

5.1 闲置土地处置难点分析...............32

5.2 对存量闲置土地临时开发利用的方案...............36

第 6 章 土地闲置预防对策建议

6.1 探索以“多规合一”完善规划体系

以往粗放式的城市发展方式难以持续，探索集约型、可持续的“多规合一”是建设新型城镇化的重要内容。“多规合一”的探索有利于各个城市制定一个综合性的指导性规划，统领发展规划、空间规划以及人口和环境规划等内容。与此同时，将打破各部门规划过滥又各自为政的现象，逐步形成现代化的规划行政体系和规划法律体系，这将有助于避免城市规划的盲目与混乱，让中国的城市真正发挥应有的功能，积极推进基础规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一张蓝图、一本规划，并以此为基础，把一张图干到底。所谓“多规合一”并非指只有一个规划，而是指在一个空间内，在规划安排上互相统一，同时加强规划标准体系、规划协调机制、规划编制体系等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。

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6.2 探索以用地预申请制度加强净地供应

“净地”是指拟出让宗地必须是征收（拆迁）安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、土地权利清晰并已注销原土地使用证、规划设计条件明确、具备动工开发基本条件（道路通达拟出让地块，施工用水、用电到达宗地外）的土地。国家三令五申要落实净地出让条件，《闲置土地处置办法》以部门规章的形式明确了净地出让的法律责任，市县需要做的就是严格落实，对不具备“净地”条件的宗地，一律不得出让。严格实行净地出让对土地供后建设具有积极作用。落实净地出让政策有利用开发单位及时利用土地。政府在将宗地推入土地以及市场前做好通平工作，企业在竞得宗地后可以尽快的施工建设，从而节约时间，节省成本，获得更大更稳定的收益，从而激活资本的流动性，创造更大的社会价值。落实净地出让有利于提高土地利用效率，推进土地节约集约利用。落实净地出让有利于土地出让金收支两条线管理，还可以预防涉地问题权力寻租。

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结论

土地管理的核心问题是土地有效利用问题，土地利用的现状却是新增建设用地严重不足和土地闲置浪费并存，随着国家对闲置土地的进一步重视，对闲置土地查处过程中的规定也越来越严格和规范。闲置土地问题体现在在土地管理“批供用补查”五个环节的最后一个环节，是所有涉地矛盾的最终体现。在推动闲置土地处置上，国家层面出台了一系列的规定，这些规定指导了已形成闲置的土地处理，然而处罚和处理并不是最终目的，要将有限定土地合理集约利用起来。本文使用文献阅读方法对我国闲置土地的形势和闲置土地的处置的现状进行了一定的研究，阐明做好闲置土地处置和再利用的重要意义。对国内外学者和从业人员的研究进行了分析总结，对闲置土地的成因、处置和再利用都进行了研究，并总结归纳了国内外研究的现状。

参考文献（略）