农会在台湾乡村治理中的功能研究

第一章 台湾农会的组织演变与制度

一、台湾农会的组织演变

农会的产生可追溯至日本殖民台湾时期，在百年历史中，其组织形态、任务、职能都经历了长期的发展演变，具体而言农会组织的演变过程可分为初创时期（1900 至 1945年）、改组时期（1945 至 1952 年）、成长时期（1953 至 1969 年）、规范化时期（1970年至今）等四个阶段。

（一）初创时期（1900 至 1945 年）

早期台湾的农民组织创始于日据时期，1900 年 9 月在台北县三角涌（即今三峡区）第一个农民组织成立，次年在和尚（即今芦洲）成立第二个农民组织，1903 年后扩展至全台各地，截止到 1907 年，在台湾各地共有 16 个农民组织。此一时期的农民组织属于职业团体性质，以抗衡地主、争取权益及共同拓垦等为目的。

 1908 年，日本殖民政府为保障“工业日本、农业台湾”殖民政策的顺利施行，以法律形式颁布“台湾农会规则”及“台湾农会规则施行细则”，赋予农会法人地位，明确规定农会的经费来源、法律地位、事业组织以及会员的产生。农会自此由松散的组织被导入农业发展体系，从事农业技术指导等重要工作。日本殖民政府进而对农会组织加强控制，将已经成立的农会合并改组为 12 个厅农会，包括台北、宜兰、桃园、新竹、台中、南投、嘉义、台南、阿猴、台东、花莲及澎湖等。    

1920 至 1926 年间台湾农会被改组为官民混合组织，此一时期农会工作的重点是推广农业和发展经济。1927 年，为配合地方行政区域调整，台湾总督府再次将农会合并改组，共设台北、新竹、台中、台南、高雄等五州及台东、花莲和澎湖等三厅农会，相当于现今的县市农会①，采用一级制组织结构。1937 年 12 月，台湾总督府颁布“台湾农会令”，设立全岛、州厅二级制农会，下设分会，会长由政府首长兼任。

1943 年台湾总督府公布“台湾农业会令”，并在隔年颁行“台湾农业会令施行细则”，除水利团体及渔业组织外，将农会、畜产会、产业组织等合并成立农业会②，农业信用合作社也被并入农业会中，金融业务成为农会综合性业务之一，并将各地农事小团体列为农业会的乡村基层组织。因此，原无街村组织的农会系统和原无州厅组织的产业系统合而为一，建立全岛、州厅及街村的三级农会体制。

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二、台湾农会的组织制度

（一）台湾农会的组织结构

虽然从历史渊源来看，台湾农会与台湾当局间关系紧密，农会在台湾乡村治理中扮演相关治理政策的实际执行者角色，但从法理上说，台湾农会是一个相对独立且具有严密的组织体系和运行制度的民间农民组织。台湾农会的组织结构分为权力机构和办事机构，由农会会员代表大会、理事会、监事会组成权力机构，而办事机构则由总干事领导下的推广部、供销部、信用部、保险部、企划稽核股、会务股、资讯室、会计股组成，权力机构和办事机构之间权责划分分明，权力机构负责编制农会的预算决算，选举理事、监事，制定农会章程及年度工作计划，并不参与农会的实际管理，而办事机构依据权力机构制定的章程、计划管理农会运营和开展业务。

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第二章  农会在台湾乡村治理中的功能与效用评析

一、农会在台湾乡村治理中的功能

（一）政治性功能

农会在台湾乡村治理中发挥政治性功能最早可追溯至日据时代。在日本殖民时期，日本殖民政府为维护其统治，实现“工业日本，农业台湾”的殖民目标，对台湾各地涌现的农民组织加以接受和整顿，使其成官方组织，执行殖民政府的农业发展政策，榨取台湾的农业资源，将农会作为控制农民及农村资源的工具。

1908 年台湾总督府颁布“台湾农会规则”和“台湾农会规则施行规则”，赋予农会法人的地位；明确台湾总督府殖产局农务课为农会的主管机关；农会会长直接听命于农会所在行政区域的行政首长。从此，农民都被纳入农会组织中进行管理，农会成为殖民政府控制农民的代理机关，以非当初成立时的自发性农民权益组织。为进一步加强对农会的控制，于 1938 年开始施行“台湾农会令”和“台湾农会令施行规则”，将全台农会分为上下两级即州厅农会与台湾农会，州厅农会是台湾农会的会员。1943 年 12 月台湾总督府分别颁布了“台湾农业会令”与“台湾农业会令施行细则”，将农会、畜产会、产业组织等各类农业团体并入农业会，这种组织形态一直持续到日本殖民统治结束，并延续到国民党政权败退台湾后的农会组织架构中。由上述可知，日据时期的台湾农会，只有在最初几年带有鲜明的自治色彩，可称为农民自有的权益组织，不受政治干涉。但在 1908 年之后，农民被强制入会，农会已经失去其农民权益组织的身份，变成官方的御用工具，②借以在台湾推展殖民体制，既管理基层农民，又可收编物资，还可借助农会的管理职务，拉拢地方仕绅，此一时期的农会是殖民政府的一部分，殖民政府通过农会达到稳定台湾乡村和榨取资源的目的。

 1949 年国民党败退台湾之后，其根基未稳，为巩固其政权、解决军需民食、发展农村经济，就必须大力拉拢当地的“地方派系”，从而保证其各项农业政策的顺利推行，而台湾农会因其本身就是本地乡绅和精英的聚集地，具备地域性宗亲关系和地方利益两大属性，且在日据时代就已形成了优良的组织功能，因此农会是国民党政权发展台湾农村的不二选择。此一时期农会在台湾乡村治理过程中发挥的政治性功能主要表现在两个方面：一是笼络“地方派系”，巩固政权；二是代行农业发展的各项政策，发展农村经济。台湾农会是国民党政权与“地方派系”间的媒介，国民党与农会因利益诉求紧密结合，地方精英透过农会获得了经营特权，而国民党也透过农会将其政权基础植根于基层农村之中。国民党败退台湾之后就积极推行各项农村农业改革发展政策，台湾农会作为优良的中介渠道在这一过程发挥了重要作用，主要体现在土地改革、优良种子推广、改善农业经营等方面。

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二、农会在台湾乡村治理中的效用评析

（一）促进了台湾农业发展和乡村现代化

由于台湾特有的自然生产环境的限制，台湾地区的农业生产方式主要以家庭型小农生产经营方式为主，不具备集约化生产经营效应，在这种农业经营形态下，借由组织联结单个个体，发挥集体力量，提高农业生产效率就成为一种必然的选择。农会在成立之初是一个由农民自发组织起来，借助集体力量争取权益及共同开垦的职业团体，后依次经日本殖民者及国民党政权进行组织变革和功能改造，成为一个与政府有特殊合作关系的民间组织，对农业生产各要素——土地、劳动力、科学技术等进行有效整合，在台湾农业发展和乡村现代化中发挥着重要作用。

台湾农会依据“农会法”组织运行，根据“农会法”所规定的各项职能开展各种业务，下设信用部、推广部、供销部、保险部等业务部门，相应完成金融功能、技术推广教育功能、合作功能、风险保障功能等特定的组织功能，完成农会所兼具的经济性、教育性、社会性、政治性的组织目标，作为一个整体的系统，各业务部门有机结合，虽然开展业务不同，但能有效串联，发挥出农会功能的整体效应，协助政府完成所推行的农业发展政策，，达到发展乡村、维护乡村稳定的政策目标，进而促进乡村现代化。

在台湾乡村发展过程中，农业主管部门编制了各项政策规划助力农业腾飞，但在政策的实际执行过程中，由于基层行政机关人员编制的限制，无力推动和执行庞大的农业政策方案，而农会在这一方面却具有天然的优势。农会组织深入基层，直接服务于农民，农会信用部在农村设立了很多分部，为农民提供快速便捷贴心的金融服务，推广部业务人员深入农民之中，宣传推广先进的农业生产技术，种种业务的开展都在农会与农民之间建立起亲密的关系和信任基础，由此社会关系出发，政府借助农会推行各项农业政策的效果更加显著，也更易达到政策目标。再者，农业与乡村现代化意味着要实现农业的组织化和产业化，农会通过吸纳会员将闲散的以家庭型小农生产方式为主要经营模式的农业生产者组织起来，大大降低农业生产成本，提高农业生产效率，提升规模效益；同时，农会作为先进农业生产技术的承接者和推广者、产销公共设施的管理者、专业农户共同经营的组织者、农产品进入市场的承运者、政策效果的回馈者，发挥了组织、协调、推广教育和合理分配的诸多功能，使农业迈向产业化发展①。因此，台湾农会作为一个有机整体，其所与农民建立起的亲密关系和各业务部门的有效运作，都为协助政府落实农村和农业发展方案，促进农业可持续发展和农村现代化提供了有力支撑。

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第三章   台湾农会在参与乡村治理与促进乡村发展中功能发挥的路径 ............... 29

一、农会与政府间互动合作的伙伴关系 ..................... 29

（一）农会是农村政策的实际执行者 .............. 29

（二）农会主管部门的指导监督 ....................... 30

第四章  农会在台湾乡村治理中面临的困境与转型 .......... 39

一、农会在台湾乡村治理中面临的困境 ............. 39

（一）组织结构问题 .................. 39

（二）经营困境 ........................ 40

第五章  台湾农会在乡村治理中的成功经验对大陆乡村治理的启示 ............ 47

一、优化乡村治理结构，发挥民间组织的桥梁作用 ............. 47

二、大力扶持农民专业合作社 ....................... 48

第五章 台湾农会在乡村治理中的成功经验对大陆乡村治理的启示

一、优化乡村治理结构，发挥民间组织的桥梁作用

村民自治是当前大陆在乡村治理机制上的重要制度安排，国家行政管理权收至乡镇层级，在村一级建立村民自治组织，实行自我管理，这一乡村治理模式有利于推动基层社会的发展。但长期以来大陆的乡村治理仍处于“强国家、弱社会”的局面，乡镇政府对基层农村的管理仍然是以自上而下的支配型行政管理体制为主导，难以真正发挥村民自治的制度优势，农民作为乡村治理参与主体的作用不能有效发挥。农会是台湾地区农民自有之组织，充分体现“农有、农享、农治”的理念，发挥着乡村治理参与主体的作用，直接表达农民自身的利益诉求，促进了台湾乡村的发展和现代化。借鉴台湾农会经验，在大陆当前的制度框架下，应充分发挥乡村民间组织在基层政府与农民之间的桥梁作用，既能实现基层政府对农村的有效管理，又能确保农民的参与主体作用，对于优化和改善乡村治理结构，克服当前大陆乡村治理的缺陷和不足，改善乡村治理状况都有很大帮助。

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结语

海峡两岸同宗同源，有相同的历史文化传统，台湾地区在短短二三十年中完成了经济结构的转型，农业经济也从传统小农生产方式转变为现代化农业经营，在农村现代化和乡村治理上取得了巨大成功。在这一过程中，农会作为民间组织，在台湾乡村治理中发挥着不可替代的作用。本文以农会在台湾乡村治理中的功能为研究视角，系统梳理了农会的历史、组织、运作方式，对农会在台湾乡村治理中的功能以及参与路径加以分析探讨，得出农会在乡村治理中的主要作用为促进了台湾乡村发展与现代化；扮演着乡村公共服务供给者的角色；生成丰沛的社会资本，强化了乡村治理的效能。基于农会在台湾乡村治理中的成熟经验，在大陆乡村治理的实践中，我们应该有意识地培育具有多重目标和属性的民间组织，使其更加有效地发挥乡村治理的机能，促进国家治理能力和治理体系的现代化。

虽然大陆和台湾在意识形态、政治制度以及治理理念等方面都有根本的区别或较大分歧，如何借鉴农会成功的经验为我所用仍然是一个正在探讨的问题，但给我们的启发作用却是毋容置疑的。

参考文献（略）