建筑废弃物管理流程优化研究——以广州市为例

1 绪论

1.1 研究背景与意义

1.1.1 研究的缘起

本研究的理论意义在于：本研究是以城市管理中实际存在的问题为基础，对问题进行分析研究，通过业务流程再造，控制协调过程中的影响因素和变量，来更加准确地控制行政协调的效果，从而可以完善多部门协调管理理论的研究框架。为今后国内城市多部门综合管理提供有价值的理论参考。

本研究的实践意义在于：建筑废弃物管理在城市管理项目中地位日趋中心化，建筑废弃物处置的有效管理是城市稳定发展的保障，本研究将尝试利用政府多部门协调综合管理的理论构建一个能够对建筑废弃物处置流程优化的模型，打破政府部门管理边界对管理流程的限制，通过对流程的优化以期达到提高城市建筑废弃物处置管理的绩效水平。

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1.2 相关概念界定

1.2.1 多部门

这里叙述的“多部门”，根据我国的行政体制可分为两种性质的部门，政府部门与非政府部门。这两种性质的部门有一个共同的目的，就是致力于公共资源合理有效开发利用。

政府部门又可以分为广义和狭义的政府部门，从狭义来说，政府部门仅指法定的行政机关，执行法定的行政职能。从广义上说，政府部门是立法、司法、行政这三种机构总称。由于各国国情的不同，广义上的政府部门各不相同，比如在我国，由于历史的特殊性和时代的需求，我国的政府部门不仅涵盖立法、司法与行政机关中的相关机构，还包括执政党中国共产党的相关部门机构。在本文中，由于个案研究的原因，我们将研究论述中的“政府部门”定义为狭义的政府部门，，仅代指那些行使行政职能的政府机构。

国内外有很多关于非政府部门的定义。在我国，非政府部门通常指代非营利组织，而这些组织具有公共服务的使命，必须在政府备案，并接受相关法令规章的约束。必须是一个非营利性质的组织机构，经营所得只能用来维持机构运转以及更好地提供服务，政府将按照相关法律法规降低其经营所得税，非营利组织在法律上享特别地位，所获得的捐款全部列入免税的范围。李维安认为，第三部门具备法人资格，以公共服务为使命，享有免税优待，不以营利为目的，组织盈余不分配给内部成员，并具有民间独立性质，根据国内外学者的定义，第三部门是为公共利益服务的，非营利的民间独立的组织   。其中为公共利益服务是其使命，非营利是区别于经济部门的性质，民间独立是区别于政府部门的性质。

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2 广州建筑废弃物管理现状

2.1 建筑废弃物处置基本情况

放眼国外市场，建筑废弃物循环利用产业得到充分发展，一些发达国家升值将废弃物作为 “城市矿产”资源加以开发利用作为国策。据统计，发达国家建筑废弃物资源化利用率已达 60%-90%，例如日本将建筑废弃物视为“建筑副产品”，再生利用率在 2000 年达到了 80%；美国在建筑废弃物处理方面，形成了一系列完整、全面、有效的管理措施和政策、法规，甚至还把处理建筑废弃物作为一个新兴产业来培育。相对而言，包括我国在内的发展中国家建筑废弃物资源化利用率较低或基本没有进行循环利用。

“广州市建筑废弃物的矛盾由来已久，并非突然爆发的问题，2009 年以来，随着迎亚运工程、‘三旧改造’、以及地铁建设等项目的开展，带来了广州市建筑废弃物的产生量急剧增长。同时，广州市城市建设迅猛发展，人民生活水平不断提高，各类建设工程、修缮装修工程产生的建筑废弃物也相应大幅度增加，这种严峻的形势还会长期的存在下去，必须尽快找到结局建筑废弃物排放与处置矛盾的出路。”（访谈资料：20150411A）

广州市每年施工产生的余泥渣土就达到了4000万吨，新建住宅、旧城改造、拆迁以及装修产生的建筑废弃物也有将近500万吨。据广州市环卫部门统计资料，广州市 2011 年建筑废弃物产生量已经达到将近2400万立方米。

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2.2 建筑废弃物管理现状

目前，广州市建筑废弃物管理活动由市人民政府直接指导进行，下设固体废弃物办公室统筹规划整体工作，办公室人员主要来自相关市级行政部门领导人，涵盖了市城管委、市发展改革委、经贸委、城乡建委、财政局、国税局、地税局、国土房管局、规划局、水务局、环保局、林业和园林局、质监局，广州港务局、广州海事局，各区（县级市）城管局（建环局、建设局）等。办公室日常办公及会议常设市城管委，而具体的建筑废弃物管理工作由市城管委下属部门广州市余泥渣土管理处直接负责执行，并会同公安、环境保护、城乡建设、交通等行政管理部门进行联合管理。将建筑废弃物处置流程分为分类、运输、处置、利用四个流程进行管理，便于协调不同的部门配合工作。

广州市现行的建筑废弃物排放政策，施工单位和个人若有排放建筑废弃物的需求，需向主管部门申请并获批建筑废弃物排放证，才能进行相关的排放作业。考虑到如果是排放量小的个人排放，这种繁琐的程序会增加行政成本，因此规定在告知区或街、镇余泥渣土管理机构组织的前提下进行有偿清运，不需办理排放证。另外，建设建筑废弃物受纳场的企业或个人，需向当地相关管理部门申领受纳证。自相关管理机构收到申请之日起进行相关审批手续，其结果应当在 5 个工作日内通知申请人。对各类工程，核查其手续，一旦发现违法排放或者手续不齐全的，城市综合执法部门将严肃予以停工取缔，并联系规划部门备案，即使竣工后也不能通过规划验收。

根据工作方案的规划，余泥渣土管理处工作职责主要有：完成建筑废弃物处置利用各项工作目标，指导和考核各区（县级市）推进消纳场建设工作，制定建筑废弃物处置利用中长期专项规划;组织开展建筑废弃物资源化利用工艺和技术研发，协调、配合相关部门制定生产、销售、使用建筑废弃物资源化利用产品优惠相关办法和推广使用建筑废弃物资源化利用产品相关办法。

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3 广州建筑废弃物管理流程存在的问题与原因分析............................25

3.1 广州建筑废弃物管理流程存在的问题.........................25

3.2 管理流程产生相关问题的原因分析.................................38

4 广州建筑废弃物管理总体框架和流程优化...............38

4.1 广州建筑废弃物管理总体框架优化.........................38

4.2 部门管理业务流程优化...................................45

5 结论与讨论...................... 56

4 广州建筑废弃物管理总体框架和流程优化

4.1 广州建筑废弃物管理总体框架优化

当前，废弃物处理事宜与民众生活切实相关，深刻影响着广州的城市生活质量，也衡量着广州的城市管理水平，从而成为了广州市政府重抓、狠抓的工作事项。废弃物处理工作是否开展得当、进展顺利、落实到位也是检验广州市政府执政能力建设成效的一个重要指标和良好契机。广州市城管委 W 主任就这个问题在年度工作汇报上做了指导：

“我们要掌握建筑废弃物的处置主动权，不能等到出现了无法控制的问题，采取想办法解决，我觉得既然国外已经有了很好的经验，我们就应该拿来学习，在明确掌握‘减量化、资源化、产业化、无害化’这四项基本原则的前提下，深刻考虑部门、技术、市场这三大要素，研究建筑废弃物的处置新方式与新途径。”（访谈资料：20150411D）

建筑废弃物源头减量化。最根本的问题就是要最大程度的限制建筑废弃物的产生，因此，在进行建筑施工管理活动中，应从建筑物全寿命周期来进行考虑，力求在建筑的项目可行性研究、规划、设计、施工、维修、拆迁各个阶段提前进行详细的论证，仔细的探讨，尽量杜绝图纸更改、返工等一系列行为，力求减少建筑废弃物的产生。

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5 结论与讨论

无论是多部门协同，还是业务流程再造，管理领域的任何理论都不能作为万能理论应用到实际案例中。不同的应用方式会产生不一样的结果，协同的效率、行政的绩效，都是我们要实际考察的指标。因而要构建真正有效的建筑废弃物管理平台，应从业务流程、部门内部协调和外部协同讨论、公众参与渠道设置等方面进行补充和完善。

本文采用的主要研究方法是深度访谈法和实地调查法，两种研究方法或多或少都有不足的地方。其中，深度访谈法的对象为政府官员和代表政府智囊的专家学者，没能够采访到建筑废弃物管理中涉及的企业负责人，也没能采访建筑废弃物处置建设项目周边的居民，因利益群体的访谈资料不足而有可能导致分析上的偏颇。另外，实地调查法选取政府部门为调查对象，参与部门的日常工作及会议，能够得到较详细的政府部门工作记录，但缺少企业的实地调查，对企业需求所知甚少。

然而，目前广州市建筑废弃物管理出现的重大问题在于顶层设计方面，许多运作中的项目存在的问题大部分由于管理的缺陷而导致建筑废弃物处置活动的混乱，因而对于行政流程的完善是当务之急，不断实践改进政府部门的管理模式，对带动社会力量加入建筑废弃物处置是具有积极推动作用的。因此，如能在研究广州市建筑废弃物管理的基础上构建一个“城市矿产”管理平台的建筑废弃物管理模式，或具有复制性，将来进一步全国范围推广也未可知，可进一步探讨。“城市矿产”管理平台是否有效需要经过更长一段时间的验证，由于时间的限制，本论文只能研究至此，期望这个案例研究能够成为当前我国建筑废弃物管理研究的一个有价值的参考素材，甚至为公共管理领域提供一个更为普适性研究素材。

参考文献（略）