S污水处理厂PPP模式的应用及改进策略研究

第一章 绪论

第一节 选题背景

党的十八大提出了“两个百年”奋斗目标，为此我国必将加快城镇化发展进程，加大城市基础设施建设的资金投入力度，增强城市对经济发展、人口增长的承载能力，有效预防和治理“城市病”，建设和谐宜居、充满活力的现代化城市。

长期以来，国家及地方财政是城市基础设施项目的建设主体，负责城市基础设施项目的投资、建设和经营，然而随着经济社会的快速发展，基础设施项目前期投资大、回报周期长、投资收益率低的特征不断凸显，在国家及地方财政日益趋紧的形势下，部分基础设施项目因资金问题落地难、推进慢，不少城市的基础设施整体建设步伐迟缓，难以满足人民群众不断增长的生产生活要求。

PPP 模式泛指政府部门与私营部门通过签订长期合作协议，由政府部门授权私营部门建设、运营公共基础设施，并向社会公众提供优质公共服务。从 2013 年起，中国财政部开始大力推广 PPP 模式，以带动更多社会资本投入，放大财政资金的使用效益。PPP 模式应用于在基础设施项目，克服了传统融资模式政府部门资金不足、耗时较长、管理效益低下以及风险较大的缺点，开创公私双方合作受益的局面。

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第二节 研究意义

一、理论意义

近年来，我国的部分专家学者在 PPP 模式的理论研究方面进行了大胆探索，但是，很多研究无法结合实际案例触及理论实质，大多也只是将 PPP 模式看做是一种新型的项目融资形式，仅对概念进行了浅显的分析，缺乏理论深度。本文通过集合各种文献对 PPP 模式的不同观点，并以 S 污水处理厂为例，讨论新形势下 PPP 模式的应用，丰富了理论内涵和应用案例。

二、现实意义

从实际案例可以看出，PPP 模式的应用一方面能够加快基础设施建设步伐，推动经济增长，另一方面能够提升公共服务质量，满足社会公众的要求。同时，PPP 模式将私人资本引入社会建设，能够使私营投资者与政府部门共享经济发展成果，增强社会黏性。但是，我国对于 PPP 模式的研究和实践还处于初步探索阶段，尤其是在中小城市，成功案例较少，公私双方缺乏合作经验。本文从 PPP 模式的分类及运行形式入手，分析 PPP 模式运行的优缺点，并以 S 污水处理厂为案例进行分析，找出问题，提出改进策略和保障措施，旨在总结经验教训，以帮助更多的基础设施 PPP 项目加快实施，尽快实现经济效益和社会效益。

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第二章 PPP 模式及相关基本理论

第一节 PPP 模式的基本理论

一、PPP 模式的概念

PPP 通常是指政府与私营投资者签订特许经营协议，构建合作关系，这种合作关系是基于公私双方合作共建某项公共基础设施或者供给某种公共物品和服务。在成为合作伙伴之后，公私双方通过签订合同，用以明确各自的权利和义务，保证项目的落实，进而使项目建设产生预期效果。

PPP 模式是以特定的项目为主体进行的一种创新型的融资方式，所涉及的项目通常都是公共基础设施项目，融资过程中鼓励更多的民营资本积极参与。通过双方合作，一方面，私人部门得到了利用有限公共资源的机会，能够结合固有的优势，高效率地提供公共产品以及公共服务。另一方面，由于可以对项目的使用者进行收费，存在现金流入机制，再加上能够获得政府给予的相应政策扶持，私人部门也能获得期望的利益。

二、PPP 模式的特征

（一）平等协商原则下的伙伴关系

伙伴关系是 PPP 模式的首要特征，表现为一种以项目为主体全过程的合作参与，从某个具体项目的立项到建成投产的整个过程中，政府部门与私营部门一直力求构建伙伴关系，实现合作共赢。这种伙伴关系要求公私双方都要具有法律意义上的“契约精神”，在这种思想的指导下，政府部门和私营部门受法律保护，以平等民事主体的身份协商签订协议，明确双方的权力和义务，使私营部门的资金优势和运营经验在项目实施过程中得到充分发挥，从而进一步提高公共产品的质量和公共服务的水平。

（二）共同投入原则下的利益共享

PPP 项目的建设资金通常由政府部门和私营部门共同承担，政府部门在保证自己拥有最终所有权的前提下，以特许协议的形式，将建设和运营的权力移交给私营部门，并建立政府部门和私营部门之间的利益分配机制，保证私营部门的利益，避免项目运营中出现问题，造成公私双方无法实现投资预期。PPP 项目具有收益稳定性、长期合同关系清晰明了的特征，公共部门和私营部门在合作投资的基础上共同分享收益，可以减少政府的财政支出，减轻债务负担，实现了社会效益最大化的“帕雷托”效应；另一方面，也可以使私营部门规避纳税风险，降低资本开销，获得了更多商业投资机会。

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第二节 PPP 模式应用于基础设施项目的理论基础

一、公私合作理论

公私合作理论源自于 20 世纪 90 年代英国提出的公私伙伴关系思想，是指为了实现某一特定的目标，以政府为代表的公部门和以私营投资者为代表的私部门相互合作的一种机制总称，又被称为公私合作办理或公私合力，目前已经被美国、德国、法国、加拿大以及中国等发达和发展中国家广泛响应。但是由于各国的经济文化、传统习俗的差异，对公私合作理论的理解不尽相同，美国萨瓦斯综合各种因素，得出独特见解，得到广泛认同，他认为公私合作可归结为三个层次：一是指公共部门和私营部门共同生产和提供服务的人力、物力和安排；二是指某些形式复杂的，参与方众多，并且被民营化了的项目，尤其是城市基础设施项目；三是指政府部门、私营部门和社会公众为了改善城市生产、生活状况而进行的一种正式的合作形式。公私合作是在现代行政向给付行政或福利行政逐步过渡的过程中，行政任务大量增长的形势下，政府部门为了改变以往公共部门或私营部门独自完成行政任务，彼此之间没有相互合作的情况，而引入的一种全新的合作形式。在这种形式下，公私双方相互合作，共同完成某项目标。

二、资金价值理论

资金价值理论也被称为物有所值理论。PPP 模式之所以选择资金价值理论，是为了对 PPP 项目的价值进行综合评价，以此得出精准可靠的结论，供政府部门和私营部门决策使用。按照这种理论，通常要计算 PPP 模式下项目的全部成本，然后与传统模式下政府组织建设经营的总成本进行比较，得出价值增值，目的是实现资源利用最大化和资金使用价值最优化。在项目全生命周期，政府部门和私营部门共担风险，这就迫使公私双方不断加强运营管理，采取各种措施降低成本，以期获得最大的收益，即以最小的投入获得最大的价值。因此，政府部门往往需要制定相关政策，激励私营部门在项目设计、建造、运营维护和维修保养的全过程中不断合理论证、优化方案、创新技术，从而降低成本，减少风险，提高效率，最终全面实现项目建设运营的经济效益和社会效益。具体表现在以下三个方面：一是通过公开招投标，控制项目前期阶段的成本；二是充分发挥私营部门的专业的技术优势和管理能力，制定激励政策提高服务的质量和效率；三是政府部门和私营部门搭建科学合理的风险分担与风险转移框架，倒逼公私双方对成本进行有效控制，进而提供优质服务。

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第三章 S 污水处理厂 PPP 模式的应用现状分析....................17

第一节 S 污水处理厂简介 ...........................17

一、工程概况.....................17

二、建设背景及必要性....................17

第四章 S 污水处理厂 PPP 模式的改进策略 .......................27

第一节 S 污水处理厂 PPP 模式的改进措施......................27

一、合作机制的改进......................27

二、推进机制的改进.................27

第五章 结论.........................35

第一节 研究主要结论.................35

第二节 研究不足和展望..........................35

第四章 S 污水处理厂 PPP 模式的改进策略

第一节 S 污水处理厂 PPP 模式的改进措施

一、合作机制的改进

企业是以盈利为目的进行生产经营的组织，私营部门参与 PPP 项目的最终目的就是为了盈利，在 S 污水处理厂 PPP 项目的实施过程中，私营部门负责从项目设计阶段到移交阶段的各项工作，对项目的成败意义重大。因此，S 市政府可以从以下几个方面来考虑，制定一些对私营部门有利的政策，吸引更多私营部门参与到项目的竞标中，并以此来促进公私双方加强合作。

1、享受当地招商引资优惠政策。近年来，S 市贯彻落实国家及省有关政策文件精神，加快产业承接转移，制定了符合当地实际的招商引资政策，S 市政府可以争取将 S 污水处理厂建设项目纳入市招商引资范围，使 A 公司能够享受当地的招商引资优惠政策。

2、给予适当补贴以及政策倾斜。由于污水处理厂具有公益性，，运营收入给私营部门带来的利润，可能难以满足私营部门对利润的追求，致使服务水平下降。S 市政府可以采用适当补贴的方式，以弥补私营部门的投入成本。同时，还可以对私营部门参与其他项目提供一些政策倾斜，允许在相同条件下优先考虑参与 S 污水处理厂 PPP项目建设的私营部门。

3、做好公共服务节约机会成本。在 PPP 项目合同签署后，S 市政府要主动加强服务，积极帮助私营部门推进规划选址、用地预审、环评审查等前期工作。简化办理手续，优化办理流程，帮助私营部门尽快落实建设条件，确保项目按时开工、按时投产，早出效益。同时要根据有关文件要求，依法依规配置土地资源，通过投资补助、贷款贴息、担保补贴等多种形式，优先支持项目实施。在项目推进过程中，密切与规划、投资、价格、土地、金融等部门配合，形成合力，保障 S 污水处理厂 PPP 项目积极稳妥推进。

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第五章 结论

第一节 研究主要结论

本文以 S 污水处理厂 PPP 项目为例，在对 PPP 模式的理论进行回顾的基础上，分析 S 污水处理厂 PPP 模式的运行机制，提出合作机制、推进机制、监督机制、论证机制四个方面的不足和问题，提出改进策略、保障措施以及对企业、政府的管理建议，总的来说，研究达到了预期的目的。

1、本文所提出的项目改进措施是针对 S 污水处理厂 PPP 项目提出的，S 污水处理厂是 S 市政府运用 PPP 模式完善城市基础设施的一次创新性尝试，由于缺乏相应经验，S 污水处理厂建设并非一帆风顺。因此本文对 S 污水处理厂 PPP 模式的运行机制进行了深入分析，结合实际，提出项目合作机制、推进机制、监督机制、论证机制四个方面的改进措施及外部保障措施。

2、PPP 项目的顺利实施，不仅要靠公私双方的通力合作，更需要良好的大环境，目前，中国经济增长方式由高速转为中高速，经济结构不断优化升级。面对新常态，笔者尝试从企业和政府两个方面提出管理建议，以期对 PPP 模式在我国基础设施项目上的科学应用和广泛推行提供参考。

参考文献（略）