滁州市南谯区残疾人联合会治理能力现代化研究

第一章  导论

第一节  研究背景与研究意义

一、研究背景

20 世纪 60 年代以来，非政府组织在全球范围内大规模兴起，它们以公益性、专业性、灵活性、独立性等优势迅速渗透到文化、教育、服务、医疗、环保等诸领域。到了 20 世纪 90 年代，建立在政府、市场与社会三分法基础上的“公民社会”得到了社会公众的普遍接受，政府与非政府组织共同参与公共事务管理的新结构开始萌芽，并逐渐演变为一种潮流和趋势。至此，政府与非政府组织之间的良性合作关系逐步成为各国政府所追求的“善治”目标。

由于全能型政府日益遭到诟病，取而代之的是新公共管理运动倡导的有限型政府以及“小政府——大社会”的治理模式。21 世纪之初，各国政府先后掀起了职能改革的风潮，在某些领域内越来越依靠非政府组织，通过与它们优化合作，从而在一定程度上弥补政府失败和市场失灵的弊端。多中心、多元化的治理形式成为新时代比较科学合理的管理运作方式。近年来，我国政府也逐渐认识到非政府组织参与国家治理的重要性，采取一系列积极措施鼓励其发展。如十八大报告就明确提出：“要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”党中央在十八届三中全会中指出要将改革进行到底的战略思路，推进“国家治理现代化”作为总体目标。在十八届四中全会中，中央又再次强调要“促进国家治理体系和治理能力现代化建设。”②国家把治理体系与治理能力同现代化联系起来，立足中国、放眼全球，充分揭示了它们的重要性，其被国内学者称为“第五个现代化”。而确保非政府组织自由、健康、独立地发展，不仅有利于国家治理现代化目标的有效实现，也有利于社会的有序治理。

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第二节  国内外相关研究综述

一、国外相关研究综述

非政府组织在西方国家出现地较早，且发展状况良好，因此西方学术界对非政府组织的研究已经相当成熟，达到了较高的层次。虽然国外并没有残疾人联合会，但却有很多相关的助残组织。为了更好地对这些助残组织给予规范和支持，学者大多从助残服务体系和支持体系的两个角度进行阐释，可是相关理论成果并不是十分充足。但由于国外先进的实践经验较多，同样可为我国残疾人联合会组织提供参考和借鉴。 

（一）关于助残服务体系的研究

国外助残组织类似于我国的残疾人联合会，它们同属于非政府组织的范畴。Salamon（1998）①认为“非政府组织要负责残疾人服务的提供，而政府则要负责服务的采购，而形成覆盖面广、水平较高的服务网络。”Samaha（2007）②则认为“残疾人社会保障模式应根据不同残疾类型的残疾人的生理和心理特点，结合先进的科技成果，其效果达到最佳。”  而 Ali·Baquer 和 Anjali·Sharma（1997）提出“因根据致残因素提前预防，从医疗、管理、政策等方面予以支持。”另外，落实到具体实践情况，欧美大部分国家的助残组织都是由残疾人或其亲属根据相关法律、凭借广大的社会资源自愿组织建立起来的，它们不是统一性的团体，但其相互之间却是既独立又联系的合作关系。如法国，较大的残疾人协会在全国就有五十多个，些协会常常联合起来相互合作，在参政议政方面为残疾人提供充分的话语权。

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第二章  主要概念界定与相关理论基础

第一节  非政府组织相关概念

一、非政府组织的概念

非政府组织是英文“Non-Governmental  Organizations”的直译，称 NGO。其出现的时间并不长，最早见于 1946 年 6 月签订的《联合国宪章》第七十一条。目前，虽然“非政府组织”一词的使用频率非常高，但对它的确切定义在世界范围内并没有得到普遍的共识。联合国认定其概念为：在地方、各国或国际各个层级上组织起来的公民志愿组织，非营利、非政府、非宗教、非政治性的公益性社会组织。它可以用来指代如独立部门、志愿者部门、公民社团、草根组织、个人志愿组织、自组织等相关机构。

非政府组织这个概念进入中国是在其首次出现的五十年后，1995 年在北京召开的第四届世界妇女大会上，非政府组织”进入了中国人民的视野，998 年它被国务院指定为官方表达用语。然而，关于如何界定非政府组织，国内的专家学者并没有达成一致的意见，甚至存在很大争议。目前国际上存在着三种流传较广的界定方式：根据法律进行定义、根据组织的资金来源进行定义、根据组织的结构和运作方式进行定义。这些界定方式都有其独特的视角和特定的侧重点，第三种方式被认为是较为权威的定义。作为一个组织体系，概念本身就有具有很强的融合性与包容性，当今社会更倾向于一种“泛非政府组织”的大系统，中囊括科教文卫、行业协会、中介机构、志愿服务组织等各个领域。事实上，要是成员自发成立、独立于政府部门、不以盈利为目的的具有固定组织形态和结构模式的社会组织都可将其视为非政府组织。

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第二节  残疾人联合会相关概念

我国残疾人口众多，相较于民政部门，更需要一个专业的组织承担起服务残疾人的专项工作。为此，以中国盲人聋哑人协会和中国残疾人福利基金会为基础，，国家于 1988 年成立了中国残疾人联合会（以下简称中国残联）。 

一、残疾人联合会的概念

中国残联是经过国家法律确认和国务院批准的由残疾人及其亲友和助残工作者组成的社会团体，是全国各类残疾人的统一组织。中国残联是由国家和政府确认批准建立的，对比国内外专家学者关于非政府组织的相关界定，中国残联并不是普遍意义上的非政府组织它，更类似于准政府组织的形态。但在二十世纪八、九十年代特殊国情的情况下，它必须由国家和政府牵头建立，并在其领导下按照组织自身的特点从事助残社会活动。

二、残疾人联合会的性质

残联是服务于残疾人的全国性社会团体，它通过政府与社会两个着力点全面科学地帮助残疾人表达利益诉求、解决公共事务，是沟通政府与残疾人之间必不可少的桥梁。由于残联是在政府主导下建立的，其不可避免地带有一些“半官方”的烙印，现出“亦官亦民”的性质特征，残联既要帮助政府处理助残事务，又要站在残疾人的立场并维护他们的合法权益。然而时至今日，残联的工作重心仍然围绕着国家和政府，其“官方”色彩较为浓厚，以至于许多残疾人和社会公众常常误以为其是政府的内部机构或派出机构。

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第三章  南谯区残疾人联合会的发展背景与治理架构 .......... 13

第一节  我国非政府组织的发展状况及困境 ............ 13

一、我国非政府组织的发展状况............... 13

二、我国非政府组织的发展困境................ 13

第四章  南谯区残疾人联合会治理能力考察 .................. 19

第一节  南谯区残疾人联合会自主治理能力考察 .............. 19

一、创新办理“残疾人保障卡”.............. 19

二、帮助残疾人实现就业梦想............... 20

第五章  影响南谯区残疾人联合会现代化治理能力的因素 ...... 31

第一节  南谯区残疾人联合会自主治理良好的动力 ................... 31

一、南谯区残疾人联合会自身的觉醒............... 31

第六章 南谯区残疾人联合会治理能力现代化的路径

第一节  学习借鉴发达国家助残服务体系的建设经验

一、英国助残服务体系简介

英国没有全国统一的助残组织，疾人只要获得资金支持，都可以自愿组织、注册成立相关残疾人组织。全英国的各类助残组织约有 8000 多个，影响比较大的残疾人组织有英国残疾人联合协会、皇家残疾与康复协会、皇家聋人协会、残疾人权益保护委员会等。英国助残组织与我国残联类似，是全国性组织。但与我国情况不同的是，并没有设置与政府机关相同的职能机构，更贴近于企业单位。助残组织的各级领导分别被称为行政主管、服务提供主管（服务支持主管、客户服务主管）、实施小组主管和社会工作者。每位主管按照资源的有效配置明确分工，有针对残疾儿童、残疾老人、残疾家庭的主管，有针对残疾人犯罪的主管，们各司其职，存在职责交叉与重叠，大程度上提高了工作效率。此外，组织结构的最底层是大量富有专业知识和社会经验的社会工作者，他们直接面对广大残疾人，能够为他们提供最具针对性的服务。当然，英国的残疾人组织并不是终身制的，面对纷繁多变的社会和广泛的同行竞争，它们必须广泛筹资、提高服务、提升自己，才得以立足。例如，成立于半个多世纪之前的大伦敦地区残疾人行动委员会为残疾人事业做出了诸多的贡献，也同样存在着竞争危机，甚至面临着被取而代之的危险。

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结语

二十世纪四五十年代以来，西方社会呈现出多元化、多极化、复杂化的格局，非政府组织作为一支新兴的社会力量登上历史舞台，并逐渐在社会事务的治理中扮演着异常重要的角色。残疾人联合会作为我国非政府组织大家庭中的重要成员，较为专业的助残组织。但由于历史原因和现实原因，其不可避免地刻有计划经济时代的烙印，有较强的行政色彩。2013 年，十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的建设目标，然此项举措主要针对政府，许多非政府组织都对此做出了积极的回应。比如本文中的南谯区残联就积极响应国家号召，自觉进行变革，从而更好地为辖区内残疾人提供服务。经过残联自身、政府部门与社会力量的共同努力，残联治理能力现代化方面取得了一定的成绩。但由于思维惯性和行为惯性，南谯区残联在与其他治理主体的协作治理、协同治理、合作治理中还存在一些急需解决的问题。鉴于此，有关部门和机构应在借鉴国内外先进助残组织经验的基础上，残联进行系统的改革。首先，联方面应革新传统观念、改变目标定位、完善运行机制、改进筹资方式，保证其良好的发展。其次，政府方面应还权于残联、完善法律法规、培养专业人才，进其健康的运行。最后，社会方面应培养公民的参与意识、培育民间非政府组织、建立社会监督机制，残联的成长提供优质的环境。通过理顺残联、政府与社会三者之间的关系，推动多层次、多领域、多维度地共同治理，提升辖区内残疾人的满意度和幸福感，实现经济效益与社会效益的完美结合。

参考文献（略）