政府购买居家养老服务的问题及对策探讨——以江苏常熟为例

第一章政府购买居家养老服务的基本理论及必要性分析

第一节相关概念界定和相关理论阐述

一、相关概念界定

（一）居家养老服务

起初养老方式分为家庭养老、居家养老（社区养老）和机构养老。居家养老由于地缘性的优势，养老的服务和机构分开使得老人可以在家中享受到服务。单纯依靠家庭养老，在现阶段来说，其比例开始下降。居家养老在实践过程中逐渐细化分为居家养老和社区养老。居家养老和社区养老之间不能很明显地区分开来，因为居家养老必然依托于社区的资源，而社区养老的服务输送端还是享受居家养老的人群。居家养老更多地侧重于在家中关于养老服务的接收，而社区养老侧重于利用化区设施和人员进行日托等照料和养老服务的输出。

经过现阶段的发展实践，居家养老服务的内容更加丰富，可以这样定义：政府、承接者、消费者等多元主体，依托社区资源，利用互联网和通讯等信息平台为居家的老人提供基础性的服务和可选择性的差异化服务，包括日常生活照料、康复护理、家政服务和精神慰藉等多个方面。

政府购买公共服务是政府在＂新公共管理理论＂的思潮下，转变职能简政放权的重要举措。它打破了以往公共服务被政府垄断的局面，鼓励社会力量的参与，引入了市场竞争机制。通过与第三方签订合同，将一些公共服务交由第三方进行提供，实现管理和生产运营相分离，此来实现服务的效用最大化，同时提高服务的质量和效率。

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第二节政府购买居家养老服务的必要性分析

随着人口老龄化的不断加剧和政府职能转变，政府购买居家养老服务是养老服务供给方式的创新和必要补充，也是政府购买公共服务在居家养老服务领域的运用。政府购买居家养老服务的必然性主要从化解养老难题，完善养老体系建设和转变政府职能，优化政府与市场关系两方面来讲：

一、化解养老难题，完善养老体系建设的需要

政府购买居家养老服务是对传统养老服务供给方式的重要补充，它符合老年人希望在熟悉环境中生活的也理期望，也能满足老年人日常的生活和护理方面的需求。它能带动社区建设的日益成熟，也能使充分发挥介入的第三方组织的作用，增加就业机会。随着购买制度的日益成熟，政府购买的比重开始得到优化，有能力的老年人也会因为服务的便捷而自行购买。同时，购买的内容和层次也开始多样化，除了带给一部分老年人基础性的服务，也能满足另外一部分老年人差异化服务的要求，对于完成我国的养老体系建设是一个重要的助力。

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第二章我国政府购买居家养老服务的现状

第一节我国政府购买居家养老服务的发展现状

在我国，政府购买居家养老服务的方式起步比较晚，就养老服务领域而言，最早的试水是在上海，么后是南京鼓楼区、宁波海曙区、苏州沧浪区等经济较发达的地区。这些地区结合当地实际情况，依托社区资源积极开展购头居家养老服务的实践，取得了一定成效。从试水的经验效果来看，鼓励公共部门与社会资本合作，能够充分发挥市场的作用，使得公共部门能够更加积极有效地供给公共服务。在政策层面，国家下发了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》、《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》等一系列通知，根据国家政策传达的精神，各地区对政策进行了细化。就目前而言，政府购买养老服务在理论研究的层面上越来越深入细致，但是在具体实践中具有很明显的地域特色，在购买方式流程和服务质量上亦缺少明确的指导和规范。关于南京、宁波、苏州三个典型试点的政策支持梳理如下：

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第二节我国政府购买居家养老服务的SWOT分析

一、优势

（一）新型养老供给方式

政府购买居家养老服务作为创新养老服务供给的一种方式，一方面克服了传统的家庭养老的弊端，可以及时地获得多方支持的养老服务，减少独居老人的孤独感和独居风险另一方面，它也因为地缘性和价格上的优势比机构养老更加受到老人的青睐。因此通过政府向第三方购买居家养老服务可以使服务和机构分离，让老年人足不出户或者在自己所在的社区里就能享受到养老服务。

（二）政府大力支持

由于人口老龄化的加剧，我国人口老龄人口的数量十分巨大，仅仅靠政府直接供给显然不够，因此政府在购买居家养老服务上大力支持。在政策引导上，国家化台了多个文件作为购买养老服务方针上的指引；在政策扶持上，给予参与承接的单位以优惠和经营上的支持；在资金上，对社区提供养老设施建设款项，对服务机构和老年人提供资金补贴；在思想传播上，通过传统电媒的广告式植入和新媒体的宣传，来彰显政府的支持。

（三）服务高效

＂高效＂对服务的供给的效率和质量两者都提出了要求。在养老服务的供给领域引入市场机制，有利于释放市场的有效活力。通过购买的方式，出资者与生产运营者相分离。在相对竞争的环境中，利用地缘性的优势和承接者先进的管理技术和专业化技能，能够更好化为老年人提供更加高效的养老服务。

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第＝章政府购买居家养老服务问歷及原因分析——以江苏常熟为例..................23

第一节常熟市老年人口特征..............23

一、逼近重度老龄化，养老形势严峻...............23

第四章国内外政府购买居家养老服务的经验及启示.............37

第一节他山之石...............37

一、日本政府购买居家养老服务的内涵...............37

第五章完善政府购买居家养老服务的对策探讨.................42

第一节细化地方政策，明确指导原则..................42

一、因地制宜制定政策执行标准.................42

第五章完善政府购买居家养老服务的对策探讨

第一节细化地方政策，明确指导原则

一、因地制宜制定政策执行标准

政府贿买居家养老服务离不开国家大政方针的指引，也离开不开相关法律法规作为保障，但是我国现阶段经济社会发展不平衡，各地区的具体情况不尽相同。经济发达的城市吸引外来人口较多，中小城市经济发展水平较为薄弱，人口流失、空巢化的情况也较为严重。东部地区经济相对于中西部较为发达，内陆地区与沿海地区之间经济发展水平差异也比较大。因此，国家只能从宏观的大方向上把控，无法具体制定细则。我国政府在购买居家养老服务上虽然大力提倡与宣传，但是并没有具体的标准规定与之相匹配。有了标准，一项政策才有了衡量的度，才具有可执行性，因此这一任务必然要由地方政府来承担。案例中的常熟在细化政策制定执行标准方面态度十分积极，但是在具体的文件内容上仍是模棱两可，看似有标准，但是执行难度很大，可实施性并不强。

针对这一系列的问题，对因地制宜细化政策标准提出了几点要求：首先，国家在制定了宏观的大政方针之后给予地方政府足够的自主权，让地方政府可根据各地区的经济社会发展情况来制定适宜的地方总政策，再根据总政策中所体现的大方向，各地区再进行细化布局，提出具体的规范实施章程；其次，地方政府在充分的学习和考察调研之后，选择政府购买居家养老服务的合作方式，拟定合作流程和承接单位的资质标准；最后，对承接单位及其所提供的居家养老服务设计出评估的标准及续约的要求。在具体的政策执行中也要提出服务规范和服务考核的标准，为服务的监管和评估提供依据。

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结束语

政府购买居家养老服务是一种新型的养老服务供给方式，有利于缓解养老服务需求的不断增长与社会养老供给能力不足之间的矛盾，同时，也有利于我国政府职能转变，满足社会多元化需求，进一步提高政府的行政效率，优化政府与市场的关系。

无论是将＂政府购买＂作为养老服务社会化的一种方式来理解，还是将养老服务作为政府购买公巧服务中的一个种类来理解都有一定的道理，然而，养老服务关系到老龄群体的后半生幸福，既关乎社稷亦关乎民生，具有更加重要的地位，因此将其作为一个独立课题来研究具有重要的意父。在国家大政方针的指引下，各级地方政府积极探索购买居家养老服务的实践，尤其是在北京、上海、广州、南京等一二线城市，已经取得了一定的成效。虽然这些城市的实践有一定的先例可循，但是在实际购买过程中依旧存在许多问题，值得深入研究和改善。

本文在运用文献分析法、案例分析法、比较研究法、定性研究法等研究方法，江苏常熟为例，在剖析了现状后发现在政府购买居家养老服务中政府意识、社区资源建设、购买方式、评估反馈机制等方面存在问题。笔者尝试从购买者、承接者和消费者三个方面进行归因分析，在借鉴国内外的成功经验的基础上，提出相应的对策建议：第一要细化地方政策，明确指导原则；第二要鼓励多元主体参与，丰富资金来源；第三，加强社区建设，为居家养老服务的供给营造良好依托；第四，优化购买方式，，健全法定购买流程，构建竞争环境；第五，完善信息化养老服务平台，强调养老人才建设；第六，建立360度评估机制，及时处理反馈，形成有效互动。

参考文献（略）