公共租赁住房项目运营现状评价与持续发展模式的研究——以杭州市余杭区为例

1 绪论

1.1 研究背景

1.1.1 住房市场化改革推动住房保障体系发展

不断深化的住房市场化的改革推动大多数城镇家庭通过住房市场解决住房问题。随着土地与住房价格的快速上涨，中低收入家庭住房困难问题逐步显现。在城镇居民中低收入住房困难家庭中，既无经济实力购买经济适用房，又不具备廉租房入住条件的群体，成为住房保障对象的“夹心层”。2007 年，国家住建部在贯彻实施国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》时，提出“积极发展住房租赁市场”。2009 年，在《政府工作报告》中，提出“积极发展公共租赁住房”的要求。由此，公共租赁住房开始进入人们的视线，成为各级政府构建住房保障制度的重要内容，公共租赁住房也成为重要的保障房类型。2010 年 6 月，国家住建部等七部委联合出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，藉以推动公共租赁住房在全国各地的发展。

以市场化为方向的住房改革在不断推进中，促使房产商快速开发建设商品住房，商品住房价格快速上涨，偏离合理房价。据国家统计局及各城市统计网数据显示，2011-2015 年期间，我国北京、上海、广州、杭州等大中城市房价上涨1.5-1.6 倍。

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1.2 研究意义

1.2.1 理论意义

从 2009 年《政府工作报告》中提出“积极发展公共租赁住房”开始，经过政府的大力推动，已有一批公共租赁住房项目投入运营。由于公共租赁住房项目运营时间不长，各地在实践中形成各异的模式。因此，有必要对近年来公共租赁住房项目运营模式进行理论研究，以推进公共租赁住房项目可持续发展。

（1）评估公租房的运用现状。在国外，美国、英国、新加坡等发达国家，公共租赁住房项目运营模式取得良好效果，基本符合本国实际。不少学者对公共租赁住房项目运营模式的研究，形成了理论体系。理论来源于实践，又指导实践。与发达国家对公共租赁住房项目运营模式的理论研究相比，我国在这方面相差甚远。因此，为推进公共租赁住房项目可持续发展，我们必须加强这方面的理论研究。

（2）探索公租房的持续发展模式。由于我国公共租赁住房项目运营时间不长，导致理论研究滞后，也不可能指导实践。余杭区从 2013 年 9 月才建立起公共租赁住房制度，项目运营实际从 2014 年开始。虽然形成“余杭模式”，但比较发达国家公共租赁住房项目运营模式，由于缺乏相关理论的指导，存在着诸如定位、资金、机制、管理等问题和困难。实践表明，余杭区公共租赁住房项目运营需要有理论研究，以理论研究成果为公共租赁住房可持续发展提供理论依据。

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2 文献综述

2.1 概念界定

2.1.1 公共租赁住房相关概念

（1）公共租赁住房房源。公共租赁住房是指由政府出资直接建设和购买，或者提供优惠政策支持企事业单位及个人开发建设，以低于市场的租金价格向特定对象出租住房。从公共租赁住房内涵定位出发，公共租赁住房具有需求对象的限制性，开发建设的非营利性，可退出性等方面的特点。

（2）公共租赁住房租金。公共租赁住房租金是指承租人因租赁房屋而向房屋所有权人支付的转让房屋使用权的补偿款。考虑到公共租赁住房对象的特定性，其租金价格具有优惠性，一般远低于同地段市场租金。

（3）公共租赁住房项目性质。从公共租赁住房的特点出发，与廉租房、人才房、外来务工人员公寓等形成公共租赁住房体系。这是因为公共租赁住房是采用实物出租方式，以优惠租金为特定对象提供保障性住房，而廉租房、人才房、外来务工人员公寓等也是实物配租、由政府通过补贴为特定对象提供低于市场租金的保障性住房。

（4）公共租赁住房保障对象。公共租赁住房的对象为三类群体。第一类为本地户籍的中低收入或低收入住房困难家庭，第二类为引进人才和新就业的高校毕业生，第三类有稳定就业的外来务工人员。

（5）公共租赁住房运营模式。从公共租赁住房对象出发，公共租赁住房一般采取“租、售、补”并举的运营模式。

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2.2 公共租赁住房的理论基础

公共租赁住房的理论基础，主要是市场失灵理论、公共物品理论、住房过滤理论和社会保障理论，扩大住房公积金规模以及引进BTO模式理论。

市场失灵的表现，主要是四个方面。第一，不完全竞争的存在。理想的市场经济是建立在完全竞争条件之上的，但市场秩序时常被破坏，市场结构时常被改变，尤其是存在垄断的情况下，抑制了市场机制的有效运作，妨碍了经济效率的提高。从 2011-2015 年间，我国北上广杭等大中城市房价上涨了 1.5 倍多，为此国家出台多项政策进行调控。第二，社会平等目标的存在。社会追求的目标，决不止于提高效率和促进经济增长，而且要把效率和平等结合起来，在不同的市场经济发展阶段上两者的重点应有所不同。在市场经济发展早期，可能更注重于效率的提高。在市场经济较为发达、完善的条件下，则注重实现收入公平的社会目标。但仅靠市场配置资源，可能导致一些人成为亿万富翁，而另一些人却无家可归，饥寒交迫，尤其是那些没有较多技能和资产以及一些弱势群体（残疾人、病人、老人、妇女和儿童）更难以生存。住房作为基本的生活需求品，也是体现社会平等目标存在的重要体现。第三，公共产品的存在。人们消费的产品大致分为两大类:一类是按市场价格从私人生产者那里买来的，称为私人产品；一类是由政府提供并对社会整体有益的产品，称为公共产品。作为保障性住房之一的公共租赁住房就是一种公共产品。第四，经济外在性的存在。人们的经济活动既有积极的外在性（使其他人受益），又有消极的外在性（使他人受损），而市场本身不具有自发机制迫使经济活动者考虑这种损失。房地产市场的火热，无疑对中国经济的高速发展提供了动力，但与此同时也对中低收入者的基本居住问题产生了影响。

从 2008 年至目前，我国的房地产市场处于市场失灵状况。由于存在垄断、价格扭曲、不完全竞争、信息不对称、投机购买等行为，先是出现房产市场过热、房价疯涨；后又出现房产市场过冷、商品房库存猛增。房产市场“一热一冷”、商品房库存“一少一增”，都表明市场失灵，不利于资源配置效率最大化。因此，在市场失灵的情况下，政府进行必要的干预。对于房地产市场过热，政府实施“限购”“限贷”的调控政策，并为解决城市中低收入家庭住房困难出台有关保障性住房政策。对于房地产市场过冷，，政府出台解禁“限购”“限贷”政策，并完善城市中低收入家庭、新就业高校毕业生、外来务工人员保障性住房政策。

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3 余杭区公共租赁住房项目运营状况评价 ................ 21

3.1 发展过程与阶段特点 .................21

3.1.1 发展过程..........21

3.1.2 阶段特点..................23

4 公共租赁住房项目运行效果评价——以余杭区为例 ...... 31

4.1 调查对象的筛选 .......................31

4.2 问卷设计与抽样调查 ...................32

5 公共租赁住房可持续发展模式 ........................ 43

5.1 面临的问题与成因分析 ...................................43

5.1.1 政策定位问题与成因...............................43

5.1.2 项目建设和后期管理问题与成因.....................44

5 公共租赁住房可持续发展模式

5.1 面临的问题与成因分析

几年来，余杭区大力推进公共租赁住房建设管理，在制度与体系建设、保障规模、保障水平、运营机制等方面都取得了一定的成效，显著地改善了中低收入群体的居住条件。但与此同时，面对公共租赁住房可持续发展这一新课题，也存在一些问题。同时根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“深化住房制度改革”的要求以及杭州市《关于进一步加快萧山余杭与主城区一体化发展的若干意见》的精神，面对新形势、新任务，也需要对面临的困难与成因进行认真的分析。

5.1.1 政策定位问题与成因

余杭根据国家、省、市的住房保障政策，结合余杭实际，经过多年探索发展，逐渐完善了包括廉租住房在内公共租赁住房保障体系。区政府先后出台《余杭区城镇廉租住房保障管理细则》、《余杭区关于发展公共租赁住房的实施意见》、《余杭区城镇中等偏下收入住房困难家庭公共租赁住房配租管理办法》、《余杭区公共租赁住房收储管理暂行办法》、《余杭区新就业大学毕业生、创业人员公共租赁住房配租管理办法》等配套政策，形成了较为完善的公共租赁住房的管理政策体系。政策十分明确将公共租赁住房的定位是解决城镇中低收入住房困难家庭、新就业大学生（创业人员）和稳定就业的外来务工人员等三类群体“居住权”问题。

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6 研究结论与政策建议

6.1 研究结论

本文以研究公共租赁住房项目运营为主线，通过对美国、英国和新加坡等发达国家公共租赁住房项目运营所取得成功经验的分析，重点对余杭区公共租赁住房项目的设计、定位、成绩、问题、困难及成因的剖析，为余杭区公共租赁住房项目运营可持续发展，找到正确的答案。这就是 PPP 模式，即政府与社会资本或公共组织合作，采用市场运作手段的公共租赁住房项目运营模式。

2008 年以来，受全球金融危机的影响，国家加强对房地产市场的宏观调控，余杭区跟全国各地一样，商品房市场由供不应求转变为供大于求，商品房大量积压。而由政府投资建设的经济适用房，也有大量剩余。与此同时，城镇中低收入住房困难家庭既无力购买经济适用房，更买不起商品房，又不符合廉租房条件，形成住房问题的“内夹心层”。近年来，大量大学生、外来务工人员来到余杭区创业，又出现了住房问题的“外夹心层”。解决城镇中低收入住房困难家庭、新就业大学生（创业人员）和稳定就业外来务工人员等三类群体住房问题是建成小康社会的内在要求。

为解决上述三类群体的住房问题，余杭区按照国家和省市部署，于 2013 年9 月出台政策，将重心转移到以解决“居住权”为目标的公共租赁住房上来。2014年，余杭区将廉租房与公租房并轨运行。至 2015 年 10 月，公共租赁住房累计保障 2550 户家庭，实现对城镇低收入住房困难家庭的全覆盖。由于推行公共租赁住房项目时间短，而受资金、土地、房源等要素制约，面临诸多困难。如果延续老的模式运营，难以实现公共租赁住房项目的可持续发展，也不可能在短时间内将公共租赁住房覆盖到“外夹心层”的两类群体。

参考文献（略）