廉政账户制度存废之争的理论审视

第一章 我国廉政账户制度的萌芽与变迁

一、廉政账户制度的起源及首次推广

对于廉政制度，当前主要可以从狭义与广义两个层面对其进行解读。从狭义的层面理解，廉政制度是指国家有权制定相关法律的机关制定的用来预防和惩处腐败的正式法律、条例、法规等。从广义上来理解，廉政制度除了包括国家有权制定相关法律的机关制定的用来预防和直接惩处腐败的正式法律等，还包括党政机关部门一些自发性或自主创设的制度，有时可以表现为一种“非正式制约”。廉政账户制度就是廉政制度的一个包含内容，其产生与发展都是为了解决反腐问题而存在。

2000 年初，浙江省宁波市原市委书记许运鸿等一批领导干部因贪腐受到查处引起轰动，在整个调查中，有部分官员说出了自己“无奈腐败”的现实困境——一起工作的人都收了红包，自己不收有些尴尬，实名上缴纪委又担心伤了同事之间的感情，因此就这样走上了这样一条腐败的不归路，直至被查。为了更加符合现实需要，为更多领导干部设置一条“疏”的途径，2000 年 1 月，浙江省宁波市纪委推出一项创新反腐举措，发布《关于设立党员干部廉洁自律专用账户的通知》，并在全市设立党员干部廉洁自律专用账户“581”（谐音“我不要”）。通知规定：对于一些无法退回或者的确存在不便退回，不便实名登记上缴的礼金，可在规定时间内上缴该账户。缴款人在填写“现金缴款单”时，可以不署本人姓名和单位名称。缴款后由银行提供专用账户的“缴款回执”证明，凡持有该账户“缴款回执”的，可视作主动拒礼拒贿。这一举措的推行立刻收到了很好的效果，仅仅在通知下发的 3 天内，累计存入“581”账户的存款就有一万多。廉政账户设立之初正值春节，是送礼现象较为集中发生的时间点，“581”以其独特的优势及吸引力吸纳了 37 笔款项，累计达到 15 万元，不得不说是一个良好的开端。

廉政账户初步推行取得的成功使得这一制度获得了较大的认可与赞赏，它成功为一些党员干部提供了一条拒贿途径，避免了党员干部因收受礼金做出损害公共利益的行为。为了鼓励制度创新，更好的达到廉政效果，浙江省纪委学习和借鉴了宁波的地方经验，将这项制度纳入党内的廉政措施中，以点带面积极拓展，将宁波廉政账户制度的做法向全省推广，在 11 市和 78 个县（市、区）均设立了“581”廉政账户。同时，这一做法在一定时期内得到了媒体、实务界的热烈追捧，在全国范围内掀起了效仿建立类似“581”的廉政账户的第一波热潮。据统计,自2000 年浙江省推行廉政账户制度以来,三年内江苏省（2001）、福建省（2001）、安徽省（2001）、黑龙江省（2001）、陕西省（2001）、新疆（2002）六个省级单位设立了廉政账户，此外，很多其他省份的市县也设立了自己廉政账户，要求党政机关人员一些符合规定的礼金、红包，上缴至该账户中。具体来看，大致有以下几个共同之处：（1）一般来看，廉政账户的主要设立的主要主体是地方纪检监察机关，部分省市成立有专门的廉政小组共同参与，共同在所辖区域建立廉政账户。（2）从各省的廉政账户制度要求来看，涵盖的适用主体范围宽窄不一，主要是针对于各级党的组织、国家机关、人民团体、基层群众性组织、企事业单位的党员、干部及其他工作人员，有的省市还还将领导干部的亲属也纳入到廉政账户上缴的主体之中。

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二、廉政账户制度的撤销阶段

伴随廉政账户制度在一些省市的推广，该制度的一些弊端也逐渐被大家所发现，并由此引发了否定——撤销廉政账户的一个高潮。

（一）廉政账户第一案

2001 年 4 月 26 日，媒体报道，辽宁省锦州市设立“581”廉政账户，当时这一消息并没有引起大家广泛注意，然而 2001 年 6 月 14 日该账户一次性被存入 10万元，一时间受到了中央人民广播电视台等多家媒体的关注，表示“廉政账户制度的的确确为党员干部提供了一个拒贿的渠道”。事件发展不出 5 个月，存款者就因受贿罪被提起公诉，该案件也成为廉政账户制度实施以来的首案。当时作为锦州市检察院监所检察处处长金戈将 2000 年 12 月收入 10 万元贿金后于次年 6 月全额上缴，他为自己辩解称不构成犯罪的一个重要的原因就是他将钱交到了廉政账户，并且纪委有政策规定，只要存入廉政账户，一律视为拒贿。2001 年 12 月 13日，该案认定金戈的受贿事实成立，缴纳至廉政账户的款项不能算作拒贿，并判处有期徒刑 10 年。

金戈案的爆发，引发人们对廉政账户制度的再次关注，一时之间受到了社会的广泛热议，而其中反对的力量逐渐增强，通过对中国知网关于廉政账户制度相关文章的研究，2001 以年中 11篇文章就有 9 篇突出该制度的弊端，2002 年的 10 篇文献更是 9 篇对该制度提出质疑，表示反对。

（二）廉政账户的撤销

2002 年中共福建省纪律检查委员会发出通知，对全省各市县、各单位将已经设立的廉政账户内款项交易至同级财政，并撤销廉政账户，使得福建省成为第一个撤销廉政账户的省份，福建省的这一举动引发媒体关注，此后，黑龙江省省纪委下发通知于 2005 年 11 月 30 日起，撤销全省范围内的“581”廉政账户，甘肃省纪委也两次设立两次撤销了廉政账户（2001——2003、2004——2005）。至此，廉政账户制度从实践上进入到了一段“灰暗时期”，直到 2011 年 12 月前，全国省级单位再无设立廉政账户的案例出现。

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第二章 廉政账户制度的存废之争

一、初期：廉政账户制度设立的支持

（一）廉政账户制度设立的人道论

廉政账户制度设立初期，主存派要以一种支持的态度对其进行评价，对其设立及推广持赞同的态度，主要原因在于廉政账户制度的设立更符合我国的文化背景并且在功能上起到了反腐前置的效果，是一种人道主义精神的体现，是一种宽严并济的新型制度。

一方面，廉政账户制度调和了传统文化影响与现实工作要求的不协调。从发展脉络来看，我国是受到传统文化影响深远的礼仪之邦，由于在历史发展之中，经历了较为完整的变迁，同样相对于其他国家来说也保留了更多的文化风俗，而红包文化就是这其中十分有代表性的一部分，红包文化是礼文化的一部分，中国人崇尚“礼尚往来，往而不来，非礼也；来而不往，亦非礼也。”的文化理念，然而历史发展到今天，我们也认识到这种红包文化对于公务人员的日常工作可能产生的多种弊端，在这种文化背景上对红包、礼品的处理不当一方面可能造成个人人际关系的损害，另一方面更可能导致个人腐败的出现。面对法律制度上的刚性要求与文化客观存在的不容忽视，廉政账户制度可以说是在调整红包文化与工作原则之间的调和产物。

另一方面，廉政账户制度可以更加合理预防腐败，疏导腐败。

廉政账户制度的推出有助于党员干部实现廉洁自律，这是一种从源头上治理腐败的措施，是一种从客观要求转向主观自律的进步制度。一些专家认为，当前我国仍存在官员收受礼金办事的不良风气，而民众认为有钱好办事的思维也并未得到根本性转变，因此公职人员在日常工作尤其是涉及到利益分配性问题时格外容易产生收送礼金的情况，廉政账户制度在一定程度上解决了被动受贿的问题，是在当前不良社会风气下顺势产生的一种灵活的反腐制度，因此，能够在很多地方获得推崇并顺利推广。北京大学廉政建设研究中心副主任、北京市预防腐败局特约专家庄德水认为：“廉政账户之所以得到推崇是因为它给了领导干部一个‘出口’，让那些被动收礼或者间接收礼的领导干部通过廉政账户进行政治表态，给他们提供一个忏悔和改正的机会。”

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第三章 廉政账户制度争论背后的逻辑Ⅰ：人性与腐败成因................18

一、道德人与理性人..........................18

二、道德人与理性人发生腐败的内在逻辑........................19

第四章 廉政账户制度争论背后的逻辑Ⅱ:反腐路径的适应性效率...............23

一、反腐的文化路径与法治路径.............23

二、反腐的文化路径及法治路径的特点及差异................. 24

第五章 廉政账户制度争论的整体性审视：理论反省与对策建议.............. 28

一、制度设计中人性考量的辩证反思..........28

二、文化路径反腐与法治路径反腐的相互依存............... 29

第五章 廉政账户制度争论的整体性审视：理论反省与对策建议

一、制度设计中人性考量的辩证反思

人性假说论的争论不仅在廉政账户制度上有所体现，在很多制度的评价上都因其假定不同而评判立场不同。然而，无论是道德人理论或是理性人理论都不能够完全解释人的复杂心理及行为活动，“半为天使，半为野兽”这句至理名言才是更加能够表达人性客观实际的描述。但是，只有正确把握道德人与理性人的行为规律才能创造出更有效的制度来实现反腐的目的。既然每个个体都不是完全化的道德人或是理性人，那其必然也有向另外一个特性转化的可能。因此，制度设计不能仅仅关注某一特征，而更重要的是对其进行引导与规范，在反腐制度的设计中应表现为一方面制度能够加强公务人员道德人思维意识，另一方面，要有外在强制引导或规范理性人向道德人转变的制度设计。

古语有云：“礼禁未然之前，法施已然之后。”这充分表明了道德对于人的行为规范具有先导作用，而强制性的制度设计只能对已经发生的事情进行惩罚，重视道德品质的发展是自古流传的传统，因此，认为廉政账户制度设计符合道德人发展的观点，这也是中国礼文化下的必然选择。然而在另一方面，我们仍不能忽视“法之所为用者易见，而礼之所为禁者难知”。道德毕竟是内化于心的品德素质，在制度的规范下并不是显性的，而理性人的利己行为却能够直接造成国家的损失及政府公信力的下降，在这种情况下，惟有通过明晰的制度设计与严格的制度落实来惩治、打击其腐败行为，才能够有效扼制腐败的发生，强制其增强官德教育，在这种程度上来说，廉政账户制度这种较松散的人性化制度设计是很难彰显其作用的。

然而通过单单一项制度设计来达到既满足道德人的自律理念，又能有效扼制理性人投机的行为，几乎是不可能的。让廉政账户制度既能引导道德发展又能抵制理性人的选择，是对制度本身的一种苛求，自2011年重新设立的廉政账户制度确实已经进行了部分制度的改良，包括存入方式更加具体化、时间明确化、处理规范化，但是其本质仍是向善的制度设计，是为更多道德公务人员提供疏导的反腐路径，而要达到同时对理性人的行为选择进行控制，就必须保证其他制度的协同配合。

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结语

廉政账户制度是当前我国反腐制度中的一种地方发起的，自下而上，由点及面的反腐制度模式。然而，该制度从2000施行其至今一直受到存与废的争议。通过对廉政账户制度现实发展的梳理及分析，对支持保存与质疑废除的观点进行了总结归纳，并从主观人性及客观制度设计来对该制度进行了整合分析。文章得出了以下几点结论：

第一、对于廉政账户制度的评价不能单纯定义为存与废。将廉政账户制度利弊割裂来看，仅着眼与某一定论是对制度本身评价的一种不负责任。一方面，全国共有14个省设有或曾经设有廉政账户，目前仍有11个省份保留该制度，市县等地方实施廉政账户制度的更是数不胜数，充分说明这一制度存在一定的需求空间，，然而另一方面，在制度设计本身上确实存在有与法律规章相违背的描述，造成纪委认定与司法审判的冲突，是不可回避的问题。这两方面都是当前廉政账户制度面临的客观现实，因此，对制度的评价不能以偏盖全，应全面审视。

第二、廉政账户制度的存于废并非不可协调。当前对廉政账户制度存在的争议可以分为两个方面，第一层是从反腐主观原因对人性进行探讨，即人是道德人还是理性人，第二层是对腐败的客观制度应对，从文化路径及法治路径对廉政账户制度的制度有效性进行探讨。然而，无论是人性还是制度，都不能只站在一个角度进行考量。人是既有道德又有私欲的复杂人，而任何有效的制度设计都要在文化路径的基础上才得以功能发挥。对于廉政账户制度，我们要在规范其制度设计的同时，对其他廉政制度进行完善，共同完成好各自的功能，而不应对该制度求全责备，盼其万能。

第三，廉政账户制度仍需不断适应发展不断完善。廉政账户制度的设计符合当前文化背景与制度需要，但是如何更加有效发挥其制度作用不仅要建立更加系统的反腐制度，同时更要重视自身的发展，对于现在存在的制度解释不一致、制度实施不同步，都是需要解决的问题，应当对廉政账户制度进行进一步的规范，同时加强制度管理的相关机制以保证其能够有效得到使用。加大宣传，加强监督，提高效率，更好做到反腐。

未来，廉政账户制度研究要更加紧密结合实务界要求，立足现实需求来进行制度补充与完善，从行政管理、社会管理、法学等多学科视角对廉政账户制度进行加深入的研究，用多角度，多方面的学科知识对廉政账户制度进行丰富，用更加全面的理论结合制度设计的现状问题进行创新与改进，使其更好发挥反腐、防腐的功能设计，最后，笔者认为，建立“教育、制度、监督”三位一体的惩防腐败体系将会成为政府治理腐败追求的目标，惟有健全全面推行依法治国，完善各种反腐监督制度，才能够发挥其中某项制度的作用，廉政账户制度即是如此。

参考文献（略）