公共产品供给主体结构与行为优化研究——理论分析框架及在我国的应用

第一章  相关概念界定与理论基础

第一节   公共产品概念的梳理

公共产品（pubic  goods）一词是随着学术界对公共需求的关注，对公共财政和政府职能等公共问题的研究而引人经济学领域，也被译为公共物品。查询公共产品相关文献，发现公共产品的概念众说纷纭，这种状况一方面说明公共产品这一概念的重要性正吸引经济学家们越来越多的注意力；另一方面也说明目前对这一概念的认识和界定仍然存在很大的分歧。因而，分析公共产品领域内问题的共同前提首先是如何充分理解公共产品的概念。

一、公共产品概念的基本认知

为了准确理解公共产品的概念，需要从历史的维度对公共产品概念的发展与演变进行梳理，并在梳理的基础上通过分析公共产品的本质，准确认识和使用公共产品的概念。

（一）公共产品概念的发展与演变

公共产品思想最早由英国学者霍布斯提出，此后，休谟、斯密、约翰·穆勒在其著作中都发展了公共产品思想。但是，公共产品最早同时也最完备的定义源于萨缪尔森。萨缪尔森首先将产品分为私人消费品(private consumption goods) 和集体消费品(collective consumption goods)，并认为集体消费品是每个人对一种产品的消费，并不影响和减少其他人对该种产品的消费。萨缪尔森的定义受到学界的广泛认同和批判性发展，被学界称为萨缪尔森两分法，即按照非竞争性、非排他性原则划分私人产品和公共产品。

自萨缪尔森对公共产品定义以后，西方学术界对公共产品概念的探讨主要在以下三方面：一是在萨缪尔森公共产品的完备定义基础上，对公共产品的内涵和外延进行补充与发展；二是通过对萨缪尔森公共产品概念的质疑，重新建立自己对公共产品的认识；三是完全不受萨缪尔森公共产品概念的影响，从其他特别的角度定义公共产品。

在萨缪尔森的研究基础上，马斯格雷夫进一步将产品分为公共产品和私人产品以及有益产品。马斯格雷夫认为无论有益产品还是公共产品均属于非私人产品(non-private  goods)，两者的区别在于消费者是否具有消费可选择性。有益产品具有强制性消费的特点，消费者没有对此类产品的选择权（如我国的九年义务教育是每个公民的义务）。德姆塞茨在吸收萨缪尔森关于公共产品必须具有非竞争性特点的基础上，进一步区分公共产品和集体产品，认为公共产品的概念与产品的非排他性无关。奥尔森则认为公共产品与集体产品是同义词，公共产品的概念应更加注重非排他性，忽略非竞争性。

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第二节   公共产品供给主体结构与行为优化的概念与关系

上一节已经按照概念发展的维度，通过相似概念辨析和分类的方法，完成对公共产品概念的深入解读。为了深刻理解本文的研究对象——公共产品供给主体结构与行为的内涵，有必要首先理解公共产品供给与公共产品供给主体的概念。

一、公共产品供给与公共产品供给主体的概念

（一）公共产品供给的概念

公共产品供给是指在选择以何种方式筹资和使用资金的基础上，将公共产品给需要的人使用，也称为公共产品的提供或提供公共产品。为了深入理解公共产品供给的内涵，可以用两个关键短句将公共产品供给的概念进行分解。

第一个关键短句是选择以何种方式筹资并加以使用。此短句中涉及两方面内容：一方面是公共产品供给资金筹集方式的选择。公共产品供给资金的筹集方式主要有利用财政拨款和单独收费两种。公共产品供给资金筹集方式的选择必须与公共产品的特性相一致（例如：无排他性公共产品不能采用单独收费方式筹集资金）。另一方面是公共产品供给资金使用方式的选择。公共产品供给资金的使用方式主要有委托生产和自产两种方式。公共产品供给资金使用方式的选择过程中必须正确处理好公平和效率的关系。

第二个关键短句是给需要的人。将公共产品给需要的人，即提供给民众有需要的公共产品，其隐含的意思是公共产品供给的前提是了解民众的公共产品需求。换句话说，通过公共产品需求表达机制收集民众自由真实的对公共产品需求的意思表达已经内含在公共产品供给的概念之中。

（二）公共产品供给主体的概念

公共产品供给主体即公共产品的提供者。公共产品供给领域有三个最基本的参与者，即提供者和生产者以及消费者。公共产品的提供者是将公共产品指派给消费者的主体,公共产品的提供者可以是市场、政府或自愿组织。公共产品领域内的生产者与私人领域内生产者的含义相同，指将各种要素投入生产过程并最终产出产品的主体，强调公共产品提供的组织形式。公共产品的生产者也可以是市场、政府或自愿组织。公共产品领域内的消费者指寻求某类公共产品的群体，他们直接获得产品,可以是个人或组织。对公共产品领域内三参与者分别分析之后，公共产品提供者与生产者这两个概念的区别就显而易见。

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第二章 公共产品供给主体结构优化理论

第一节   公共产品供给主体结构优化——引领型优化

公共产品供给主体结构引领型优化是指使公共产品领域内的资源配置状况更能体现各供给主体地位，更能实现各供给主体功能，是在理顺供给主体间关系的基础上，从各供给主体在提供公共产品过程中的地位和作用角度，研究公共产品供给主体结构优化问题。因此，公共产品供给主体结构引领型优化的核心在于理顺各供给主体间关系，理清各供给主体的地位和作用。

一、公共产品多元供给主体

在政府供给资金有限的前提下，实现供给主体多元化，充分调动社会力量参与公共产品的供给具有重要意义。民众对民生问题的关切，对公共产品需求的极速增长，对公共产品多元供给的研究成果也逐年增多。翻阅公共产品领域内文献，不时发现有部分国内学者将多元供给主体的概念误解为多类型供给主体同时供给公共产品。这种误解的原因在于混淆了多元供给主体与公共产品多中心供给两个相似概念。多元供给主体是指公共产品可以由很多类型的供给主体提供，而对具体由哪种类型主体提供或由哪几种类型的供给主体共同提供不作要求。公共产品多中心供给才是指多类型供给主体分别以自身为中心或主导共同供给公共产品。

需要指出的是本文在论述各主体供给公共产品的有效性和各主体失灵过程中，主要从公共产品满足公共需要的特性出发，依据效率、公平和稳定三个标准来论证各主体供给公共产品的有效性和各主体失灵。本节各主体供给公共产品的有效性研究是供给主体结构与行为优化研究的理论基础；各主体供给公共产品的失灵研究不仅是供给主体结构与行为优化研究的理论基础，而且也是供给主体结构和行为优化的理论依据。

（一）政府供给与政府失灵

公共产品的政府供给指在市场配置资源基础上，政府以公平为目的，采取税收与公共收费为主要筹资手段，利用公共资源来提供公共产品的方式。在此类型供给方式的所有参与者中，政府（也被称为公共部门）成为公共产品的供给主体。

1.政府供给的理论依据与供给实践

政府供给公共产品的思想自公共产品思想萌芽起就被广泛认识和研究，伴随和见证了公共产品概念与供给理论的建立与完善。按照效率与公平及稳定三个标准，政府供给公共产品的理论依据主要有以休漠为代表的政府供给可以有效克服人性的弱点；鲍德威和威迪逊为代表的政府供给可以有效克服公共产品供给的市场失灵；布坎南与马斯格雷夫为代表的政府供给存在较高的潜在效率三种。三种政府供给公共产品的理论依据中政府供给可以有效克服公共产品供给的市场失灵与政府供给存在较高的潜在效率两种观点拥趸者众。

在现实的供给环境中，政府供给是公共产品供给的最普遍形式。政府主要通过财政支出的方式来实现公共产品的有效供给。当前，随着社会经济的发展，民众对公共产品的需求日渐增多，政府供给的规模也日益增大，供给的公共产品种类也越来越多。现今，全球范围内的大多数政府在供给公共产品方面的财政支出规模占 GDP 的比重均高于 20%。政府供给公共产品的主要财政支出已从最初的国防延伸至教育、医疗保健、社会保障和交通等与民生息息相关的领域。

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第二节   公共产品供给主体结构优化——适应型优化

公共产品供给主体结构适应型优化是指使公共产品领域内的资源配置状况更符合现实社会经济政治条件，是在了解现实社会经济等物质条件的基础上，从供给主体边界确定角度研究公共产品供给主体结构优化问题。因此，供给主体结构适应型优化的核心是在一定的社会经济政治背景下，确定公共产品供给主体的最优边界。

一、公共产品供给主体最优边界的确定

公共产品供给主体最优边界确定的核心是建立供给主体最优边界确定的依据。然后再论证最优边界的确定如何实现公共产品供给主体最优结构的确定。最后在最优边界确定的基础上分析公共产品供给主体边界的影响因素。

（一）公共产品供给主体最优边界确定的依据

公共产品具有满足民众公共需要的本质，因此有比较广泛的受益群体和受益范围。公共产品的受益范围是相对的，一些产品是特定地区内的公共产品，但从全国范围内看则是私人产品（如区域内的基础建设设施）；一些产品可能是一国的公共产品，但对它国来讲则是私人产品（如国防）。由此可知，从效用方面看，不同类型的公共产品有不同的受益范围，这被称为公共产品的经济边界。公共产品的经济边界随着现实社会经济条件的变化对受益范围的改变而改变。换句话说，民众对公共产品的需求满足取决于公共产品的经济边界。

在理论层面，需要一个或多个进行筹资并提供公共产品的主体对应一定受益边界内的民众，以满足民众的公共产品需求，使一定边界范围内的供给和需求基本平衡。因此，为了区别可选择的供给主体和事实上的供给主体，将为了供给公共产品而筹资的所有可能供给主体称为公共产品供给的政治力量。公共产品供给的政治力量主要有政府与市场以及自愿组织三者，三政治力量各自的活动空间和范围就称为公共产品的政治边界。

综上所述，可以看出公共产品政治边界、经济边界分别对应公共产品的供给方、需求方。因此，，公共产品经济边界同政治边界的匹配就是供给主体最优边界确定的依据，是公共产品供求平衡目标实现的前提。鉴于不同类型公共产品有不同的受益范围和边界，因此也要有不同类别、不同规模的供给主体与之相匹配。

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第三章 公共产品供给主体行为优化理论............... 54

第一节 公共产品多元供给主体行为优化——策略优化................. 54

一、公共产品政府供给行为优化 ................ 54

第四章 我国公共产品供给主体结构与行为优化的路径探讨................ 74

第一节 我国公共产品供给主体结构与行为优化的历史、现状和主要问题. 74

一、我国经济体制改革进程中公共产品供给主体结构与行为优化的历史...........74

第五章 我国公共产品供给主体结构与行为优化的障碍与政策建议.......... 94

第一节 我国公共产品供给主体结构与行为优化的障碍................. 94

第五章  我国公共产品供给主体结构与行为优化的障碍与政策建议

第一节   我国公共产品供给主体结构与行为优化的障碍

一、供给主体发育不充分

公共产品供给主体结构和行为优化离不开政府、市场和自愿组织三大主体协调配合而成的主体组织系统的综合作用。在供给主体结构和行为优化的过程中，供给主体的发育状况直接影响公共产品供给的结果。

（一）政府发育不充分

在公共产品供给领域，政府不仅是供给主体，而且是公共产品供给领域内的引领者。因此，政府发育不充分问题将极大阻碍供给主体结构与行为的优化。公共产品供给领域内政府发育不充分是指因各级政府财权和事权不匹配、各政府部门责任不清等原因导致的政府机构和权限设置不能满足公共产品政府有效供给的状况。我国政府发育不充分的原因涉及以下两个方面：

一是从各级政府之间的关系看我国政府发育不充分问题。我国现行中央与地方政府关系的框架是在分税制基础上形成的，虽然区分了中央与省级之间公共产品的供给职责，但事权划分过于原则化，基础教育、医疗、基本生活保障等大部分基本公共产品都作为地方社会事业发展而划归为省级地方政府的职责，而各地方政府之间缺乏明确、规范的事权划分。然而，现行的分税制使欠发达地区的地方政府和县级以下乡镇基层政府的财权不能满足地方各级政府供给公共产品的需要。同时，现行的资金转移支付制度存在过多考虑既得利益、资金分配的信息透明度低且主观随意性大、均等化转移支付比重低等问题，加大了地方各级政府财权和事权之间的差距，制约了政府资金转移支付在促进公共产品供给均衡化方面所应发挥的作用。

二是从各政府部门在供给中的责任方面看我国政府发育不充分问题。一方面，我国公共产品供给领域中未明确确定或错误确定公共产品政府供给决策、供给执行和供给监督三环节的主管部门。另一方面，不仅我国同一类型公共产品的不同供给执行部门间、不同供给监督部门间均缺乏有效的沟通和合作，而且同一类型公共产品的决策部门、执行部门和监督部门之间也缺乏有效的交流和协调机制。

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结束语

第一节   研究结论

本文在建立公共产品供给主体结构与行为优化理论框架的基础上，通过优化我国公共产品供给主体结构与行为来解决我国公共产品供给总量不足和供给结构不均衡问题。按照这样的研究思路，本文得到以下结论： 

一是公共产品供给主体结构与行为优化有利于提升供给效率、维护社会公平、促进社会经济稳定。因此，公共产品供给主体结构与行为优化的目标是实现效率、公平和稳定的更高均衡。在效率、公平和稳定三大最高目标的指引下，公共产品供给主体结构优化的具体目标是形成公共产品供给主体间既竞争又合作的公共产品供给机制。公共产品供给主体行为优化的具体目标是消除各供给主体利益背离公共利益的驱动力，形成主体间既竞争又合作的公共产品供给机制。

二是在研究各多元供给主体失灵的基础上，本文从各公共产品供给主体在提供公共产品过程中所结成的既相互竞争又相互合作关系的角度分析得出公共产品供给主体结构引领型优化的路径为建立政府引领、消费者参与的公共产品多中心供给机制。本文根据社会经济现实，从公共产品供给主体边界确定的角度得出公共产品供给主体结构适应型优化的路径为经济边界和政治边界匹配的社会经济现实与公共产品供给主体结构双重互动式供给。

三是公共产品供给主体边界的确定是公共产品供给主体行为优化研究的前提，公共产品供给行为优化是公共产品供给结构优化的保障。因此，必须充分重视公共产品供给主体行为优化对公共产品供给主体结构优化和对提供更多、更优质公共产品的重要意义。本文认为不但要从公共产品多元供给主体行为各自优化（即策略优化）的角度，分别进行政府、市场和自愿组织的行为优化，而且还应在理顺政府、市场和自愿组织三者关系的基础上，从公共产品供给主体间行为优化（即战略优化）的角度进行政府行为优化。

四是通过对我国公共产品供给主体结构与行为优化历史的回顾、现状的分析、目标的考察、原则的设定，得出我国公共产品供给主体结构与行为优化的最优路径为：在实现我国现阶段公共产品供给公平优先，兼顾效率，不忘稳定的目标指引下，以转变政府职能为中心，通过策略优化和战略优化相结合的方法消除市场、政府和自愿组织三主体供给公共产品过程中背离公共利益的驱动力，建立政府引领、消费者参与的公共产品供给主体间既相互竞争又相互合作的多中心公共产品供给机制，适应新常态，引领新常态。

五是通过分析指出我国公共产品供给主体结构和行为优化的最优路径中存在供给主体发育不充分、供给制度不健全和配套制度不完善三大障碍。政策建议相应的依次为培育供给主体、健全供给制度和完善配套制度三方面。

参考文献（略）