公共危机治理中的社会组织参与研究
1 绪论
风险社会意味着任何突发性事件在一定程度上都有引发公共危机的风险，同时，全球化影响下的微小危机有可能引发广泛而全面的严重危机，社会的多元主体在这种公共危机中无法规避。例如，2008 年的汶川大地震、2012 年的什邡群体性事件、2013 年的禽流感事件、以及 2015 年的天津塘沽特大爆炸事件等。面对这种由自然灾害、社会活动或是突发性事件引发的公共危机，任何组织或个人都无法独善其身。是以，公共危机治理成为全社会需要共同重视的问题。
作为公共服务的主要提供者，同时又是社会活动的重要力量，政府拥有资源配置、组织协调等全方位的社会管理职能，但由于公共危机突发性强、破坏性大、情况复杂，政府面对公共危机时难免会出现应急能力下降、具体问题处理不当、无法全面满足社会需求等问题。此种情况催生了科层式社会管理模式的转变，一种全面满足社会需求、自主合作的多元危机治理模式正在逐渐生成，由政府、社会公众、社会组织等组成的多元社会治理主体，在社会公共危机治理中逐渐发挥重要的作用。
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从理论层面看，本文对社会组织的研究视角锁定在其参与公共危机治理层面，是对我国社会组织的新型功能领域的探讨，同时，本文援引马克思的“共同体”思想及西方社会危机理论的成果与治理理论，试图寻找出我国社会组织在公共危机治理中的一些可以借鉴的发展模式。
从实践方面看，本文探讨社会组织在公共危机中参与的可行性与预期效果，在一定程度上拓展了公共危机治理的路径。结合公共危机治理的相关理论成果，探究社会组织在公共危机治理中的角色定位，探索社会组织在转型期的发展目标，将社会组织引入危机的多元化主体中，探索其职能的转变，对社会组织和公民社会的现实发展提供借鉴。
在国外，西方学者在研究公共危机管理方面已形成相对完整的理论体系，从公共危机的前期预防到快速反应和恢复重建过程，再到公共危机的对应策略、公共危机中的多元主体参与以及国际化的公共危机协同管理方案等。在公共危机管理方面，国外学者一直注重研究社会成员和社会组织积极参与公共危机管理的作用，同时，也注重研究在实践过程中社会组织与政府等主体间关于公共危机管理的协调合作功能。同时，多数西方发达国家也建立起了一套公共危机的应急管理系统，社会组织和其多元主体也被纳入这套应急管理系统当中，参与公共危机事件的规范化与常态化管理。国外学者主要从以下三个方面研究社会组织参与公共危机管理：
第一、对于社会组织参与公共危机治理的理论及多元主体间协作的研究。
美国学者劳伦斯·巴顿(Laurence Barton,2009)在《组织危机管理》一书中，将危机定义为四个基本问题：信息、何时知道、采取何种措施、如何确保危机不再发生，并对公共危机的具体应对进行阐述2。威廉·L·沃(William L. Waugh，2000)的《应对危机四伏的生活:突发公共事件管理导论》、危机管理专家米特罗夫（Mitroff，1994） 提出危机管理的五阶段模型(M 模型)：信号侦测、探测和预防、控制损害、恢复阶段、学习阶段。澳大利亚的罗伯特·希斯（Robrt Heath，2001）的《危机管理》中提出 4R 危机管理理论，从缩减力（Reduction）、预备力（Readiness）、反应力（Response）、恢复力（Recovery）四个阶段进行社会组织危机管理3。
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2 社会组织参与公共危机治理的相关概念及理论基础
因此，从国内各学者对于社会组织的定义基本可以得出，社会组织是中国的特有概念，从狭义上讲，与 NGO、NPO 和第三部门等社会部门的国际常用名词对接，其所的利润主要用于从事公益性和社会性服务工作，不用于个人所得的组织形式。中国社会组织主要包括“社团”、“民营非企业单位”和“基金会”三大类型。近年来，我国各类社会组织发展迅速，截止至 2014 年底，我国登记注册的社会组织总数已超过 60.6 万个，比上年增长 10.8%，且连续多年保持约 10%/年的增幅。
除已注册登记的社会组织外，还有大量的未进行登记注册的草根组织、境外在华组织、社区、农村居民组织以及网络组织等。同时，公共危机爆发中，危机辐射范围内的受众往往会形成一种自发性的组织行为以应对公共危机，这种自发成立的、以应对公共危机发生的、临时性的社会组织在公共危机中能够起到极大的作用，这种临时性的社会组织形式被弗里兹和巴顿等人称为“治愈型社区”（therapeutic community），主要是描述那些在灾后出现大量合作行为和利他主义行为、并自发地组织起来应对灾害的社区。19这样的临时性组织显然不可能进行登记注册，但是其存在的意义和作用却是不可忽视的，这样的自发性组织能够通过对于公民的组织合作意识的培养进行加强。
在转型期的社会公共危机治理中，社会组织的快速增长表明了我国社会活动中的多元化格局，拓展了社会整体的包容性和自治性。在不断参与社会治理活动中，社会组织的参与的广度和深度在不断加强，，各种形式的社会组织不仅出现在国家体系的边缘部分,而且越来越多地出现在国家和社会之间、国家和市场之间、市场和社会之间以及国家体系内部、社会体系内部和市场体系内部。在社会生活的公共领域中，社会组织通过吸纳各种社会资源并动员志愿者们积极参与多种形式的公益服务、社会服务等，形成一个有别于政府和市场体系的第三部门体系，并在社会公共事务中发挥出举足轻重的作用。
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英国权威学者格里·斯托克（Gerry Stoker）认为：“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。‘治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动’。”21全球治理委员会于 1995 年在其著名的研究报告《我们的全球伙伴关系》中给定了较为权威的治理定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以协调并采取联合行动的持续过程”22。
治理作为强调多元主体共同参与的国家和社会的公共性活动的概念，逐渐替代统治和管理，“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念,主张用治理代替统治,是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效, 又看到了政府的失效。”23从上述各种定义可以看到，“治理”一词被广泛应用于各个领域内，通过在个领域内的实践发展，已形成了较为完整的理论框架和评判标准。同时，治理更多作为一种制度性的概念，以政府和社会协调进行实施，从而形成一种持续性的多元主体参与维持社会秩序的机制。
一般认为，“危机”一词来源于希腊语中的“Krinein”，并被普遍运用于医学领域，指人濒临死亡、游离于生死之间的那种状态24。公共危机伴随着人类社会的建立而诞生，所谓“人有旦夕祸福”，作为社会中的组成部分，不论个体、组织还是政府，在现实生活中总要面对各种突如其来的情况，公共危机的爆发强调了事件发生的紧迫性和不可预测性。荷兰危机专家罗森塔尔（Rosenthal）等人认为：危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。25
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3.1 社会组织在公共危机治理中的角色分工......................................17
3.1.1 社会组织在公共危机中承担信息和协调角色——信息提供者和顾问、专家....18
4 美国 NPO 参与公共危机治理——以卡特里娜飓风为例 ....................22
4.1 美国 NPO 参与治理卡特里娜飓风概况................................22
4.1.1 卡特里娜飓风概况................................................22
5 中国社会组织参与公共危机治理的成就和主要问题 .......................31
5.1 社会组织参与公共危机治理的成就......................................31
5.1.1 社会组织协助政府治理公共危机...................................31
6 完善社会组织参与公共危机治理的对策
我国社会组织经过多年发展，积极参与公共危机治理并取得一定成就，推动了社会治理体制的创新和政府执政理念的转变，带动全民参与到危机治理的实践中来。在政府社会治理理念转变的导向下，社会组织在公共危机治理中能够发挥更大的作用，协调与政府间的相互合作，在危机治理中逐渐占据更加重要的地位，得到服务对象更大的信任，协助政府逐步建立全民参与公共危机的治理体系，提升人们参与社会服务的意识。这就需要社会组织把握发展契机，加强自身治理能力的建设，提升自身的专业化能力发展，充分利用组织内外部的各种资源，逐步拓宽参与公共危机治理的途径。
6.1.1 加强社会组织的人才培养
美国著名学者萨拉蒙在总结社会组织的常有缺陷时提出“志愿失灵”89观点，即社会组织存在以下方面的不足：社会组织组织内部往往存在较为明显的话语权差异、社会组织存在的局限性和不专业性、社会组织的慈善资源与所需之间存在巨大缺口等。作为社会组织，在参与社会公共危机治理首先需要关注自身的建设问题，不能关注自身的发展建设，就没有对外治理危机所需的公信力和专业能力。现实的社会组织进行危机治理中的资源调配时，往往依据资源的掌握力度决定掌握者的话语权。实际掌握资源最多者在社会组织的运作与决策中具有最大的话语权，服务对象作为纯粹的受惠者和资源需求者，对资源的运用没有话语权。社会组织应该根据资源需求者的真正需求确定资源的分配及具体使用。
社会组织在危机治理中的资源调配合理化建设，需要增强组织内部对服务对象的重视程度，社会组织在危机治理中提供的是公益性服务，应该根据危机受众的实际需求进行资源配置，建立社会组织机构的合理管理体制，使危机治理资源配置合理化、规范化，建立“决策机构、监督机构、执行机构”的规范互动模式，使决策机构的决策能够准确及时地反映危机治理中资源需求者的真正需要，执行机构能够高效、准确地将物资输送至需求者手中，并将情况需求及时反馈至决策机构，以便其进行下一步的决策。同时，监督机构需要对决策和执行情况进行监督和评估，敦促社会组织机构能够实现良好的内部控制，实现内外互动的良性发展。
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结语
社会组织能否有效参与公共危机治理，取决于组织的资源、专业化程度、与政府间的合作模式、自身的制度性建设和制度法律监管等因素。从内部环境来看，加强社会组织自身的发展建设，从人才的培养、组织的框架、专业化建设和战略目标制定等方面进行完善，探索出适合自身发展的道路；从外部环境来看，需要完善法律法规建设、加强社会精神的发展和独立现代人格的培养、增加人民参与危机治理的使命感和责任心、学习国外一些先进的发展经验，培育出孕育规范、透明、社会责任感为一体的、适于社会组织生根发芽的土壤。通过对于美国公益服务的研究，作者发现，美国作为 NPO 最为发达的国家之一，其政治、法律、社会制度和具体国情虽然与我国有较大差别，但是其非营利组织参与危机治理的活动，在广泛意义上对我国的社会组织具有一定的借鉴意义，在法律规范及多元主体协作方面具有相应的参考价值，值得我国社会组织参考，并进行经验学习。
社会组织参与公共危机治理，首先需要明确自身的角色定位和能力范围，需要脚踏实地，从细节着手，不能好高骛远，勿以善小而不为。其次，在参与公共危机治理活动，需要完善同政府的合作，以公益性、灵活性的特点填补政府在公共危机治理中的不足，主动回应政府治理模式的转型。再次，社会组织需要强化自身形象观念，社会组织参与社会危机治理服务的根本来自其公信力，要加强自身建设，使公众相信其能够以专业的方式去处理棘手的社会危机问题。最后，社会组织需要建立一个明确的发展目标和发展方案，结合优秀社会组织的经验，建立自身的发展策略，持续发展，并建立自身的监督评估机构，确保创新改革能力。
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参考文献（略）
本文编号：106454
本文链接：https://www.wllwen.com/wenshubaike/lwfw/106454.html
