政府采购公共服务的纠纷解决机制探究

发布时间：2016-03-15 16:58

一、政府采购公共服务的相关重要概念辨析

（一）公共服务 

公共服务在我国由来已久，很多学者力图从学理角度阐释其内涵，但是意见不同，很难达成一致。部分学者主张：公共部门和准公共部门为了社会公共利益提供公共产品的服务的统称；还有一部分学者主张公共服务是指由法律授权的政府以及非政府公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能。
笔者看来，公共服务实际上就是国家政府机关通过行使公权力以及利用公共资源，来满足公众对于基本服务的需求。它的范围十分广泛，具体可以分为基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务、社会公共服务几种。公务服务可以满足公民生存和发展各方面的需求，与公民的生活休戚相关，甚至可以说公共服务水平可以反映一个国家的经济发展水平以及公民的生活条件。

（二）政府采购公共服务

1.采购主体关于采购主体，因为提供公共服务本就是政府的职责，虽然政府采购公共服务是政府把公共服务交给其他主体生产，但这只是提供公共服务的一种方式。政府自己作为采购主体，仍然是实际意义上的提供方。实际生活中，采购事项通常由公共服务主管部门或者财政部门来完成。
2.供应主体
关于公共服务的供应主体，这在我国的研究中存在很大的争议。有学者主张企业、事业单位和其他团体组织都应该包括在内，有学者基于当前我国缩减事业单位编制以提高服务效率的形势考虑，建议剔除事业单位的资格。笔者认为，公共服务最合适的供应主体应该是具备法人资格以及相应生产能力的非营利性质的组织或社会团体，比如基金会。因为非营利组织具备公益性和专业性两大特点，由其来提供公共服务必然会产生可期待的效果。长期以来，非营利性组织在我国重视程度不够，发展也比较缓慢，法律法规倾斜度也不够。但将他们作为公共服务的提供主体，可以为其发展带来资金和政策方面的帮助，从而有利于其站稳脚跟，更好的促进我国经济社会的发展。
3.采购方式
关于政府采购公共服务的方式，学术界也有异议。有学者主张：政府采购公共服务包括民营化、公私合作、合同出租、使用者付费等多种方式。实际上这与西方“公共服务外包”的概念有所混淆，在我国，政府采购公共服务只是公共服务外包的一种形式，表示的只是通过合同或协议方式采购社会团体或非营利性组织提供的公共服务。

二、我国目前政府采购公共服务纠纷的种类及产生的原因

虽然我国关于政府采购公共服务的研究在逐步深化，并且对政府采购公共服务的必要性也有了了越来越多的认识。但是具体到各个环节，仍然存在一些问题。例如政府采购主体与供应商不适格、公共服务采购合同订立、履行以及采购程序等方面不够公正、监督和评估机制不得力等等。笔者认为必须首先明确公共服务的主体标准，由谁采购、向谁采购，然后规范采购程序，再正确地执行和监督公共服务采购合同，才能最大程度地避免纠纷的发生。

（一）纠纷种类
1.政府采购公共服务合同签订阶段的纠纷
公共服务采购合同签订前，参与采购的主体是政府采购人和第三人。公共服务采购合同尚未签订时的主要任务是开始公开招标竞标程序，选择最符合条件的供应商。因为政府采购公共服务是政府行使公共管理职能的一种形式，其对财政资金的使用是出于公益目的,必须对公众负责,所以要求招标竞标坚持公开公正的原则，不但要慎重地进行供应商的挑选，还必须保证足够的公众参与，杜绝暗箱操作和不正当竞争行为。《政府采购法》要求政府采购将有关招标竞标的公告和采购程序，甚至前期的资格审查都要通过各种途径予以公开，接受社会公众和媒体的监督。另外，要确保财政资金的合理配置,招标竞标过程就一定要秉承公平竞争原则,只有这样才能使真正有能力的供应商以最低的成本提供高质量的公共服务。

（二）政府采购公共服务纠纷产生的原因

1.采购主体与供应商不适格政府采购公共服务产生纠纷，首先要从源头上寻找原因。如果采购主体都不符合标准，那么这种采购行为自然也就是无效的，不可避免的会产生很多纠纷。所以，我们有必要对采购人和供应商的主体资格进行研究，剔除不合适的主体，真正找到能够采购以及生产供应服务的主体，更好地服务公众。

三、政府采购公共服务制度的域外经验与提示.............................12
（一）英国关于政府采购公共服务的规定.................................12
1.立法层面..........................................................12
2.竞争机制方面.......................................................12
3.操作程序方面........................................................13
4.政府责任方面.........................................................13
5.政府监督方面...................................................13
6.纠纷解决方面................................................14
（二）美国关于政府采购公共服务的规定..........................................14
1.立法层面...................................................................14
2.操作程序方面..................................................15
3.政府责任方面..........................................................15
4.政府监督方面................................................................15
5.纠纷预防方面.................................................................16
6.纠纷解决方面.................................................................16
（三）域外经验对我国的启示................................................17
四、政府采购公共服务纠纷的预防...........................................19 
（一）完善公共服务采购招标过程的监督方式...........................................19
（二）完善公共服务采购程序.................................................20
五、政府采购公共服务纠纷解决方式的评析.................................................22
（一）行政救济....................................................................22
1.协商.............................................................................22
2.行政仲裁................................................................................22
3.行政复议......................................................................23
（二）司法救济......................................................................25
1.核心问题——法律适用...................................................25
2.调解....................................................28

六、政府采购公共服务纠纷解决机制的完善

（一）完善立法和配套制度

1.出台专门法律我国政府采购公共服务产生纠纷的一个重要原因就在于立法不够完善。《政府采购法实施条例》第二条规定：政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。虽然是在立法上把公共服务纳入了政府采购的范围，但是只是停留在表面，缺乏很多具体的程序以及机制。

提供公共服务为的是保障公众利益，政府采购公共服务不仅涉及到采购人和供应商双方的利益，更多的仍是广大群众的利益。笔者认为，应该建立健全政府采购公共服务法律体系，尽快出台政府购买公共服务的专门法律。公共服务不同于政府为自己提供的服务，仅仅把它纳入《政府采购法》并不能解决所有问题，而且具体到各个环节，《政府采购法》并未把公共服务采购作为重中之重。我国应当结合西方发达国家的立法经验，出台一部《政府采购公共服务法》，对政府采购公共服务的当事人、采购程序、监督体系、绩效评估机制以及纠纷的解决等做出具体规定，这样方能保证公共服务采购不至于出现纠纷却得不到明确的解决。

除了制定专门法律，政府还需要不断强化政府购买公共服务的实施细则，比如专门针对采购合同、公开招标或者绩效评估的规定等。笔者建议政府在实践中不断完善采购公共服务各环节的实施细则，使政府采购公共服务更具操作性。

结论

2015 年3月1 日，《中华人民共和国政府采购法实施条例》施行，标志着我国政府采购法律体系更加完善。但是政府采购公共服务作为政府由管理型政府向服务型政府角色转变过程中的重要一环，却仍未在立法中有着醒目的位置，只是和普通政府采购一样，只是进行了一般性的规定。而事实上，随着经济发展和社会进步，公众对于公共服务的需求越来越高，政府并没有足够的精力去生产如此之多的公共服务项目，只能转交给适合的企业、团体或组织去完成，公共服务关系到社会公众的利益，其重要性不言而喻，但是一旦公共服务采购过程出现纠纷，损害的必然也是公共利益，这时候立法上的缺陷以及制度不完善的问题就浮现出来。有漏洞就要弥补，国外在政府采购公共服务方面，有着较为成熟的体系，能够很好地预防以及解决纠纷，本文深入分析了国外在立法以及制度方面的先进经验，评析了我国现有的纠纷解决方式，在政府采购公共服务纠纷的预防和完善方面，提出一些切实可行的建议，比如出台《政府采购公共服务法》、完善配套制度以及具体到混合过错责任划分原则等方面。但是我们对于国外经验的态度是：不盲目的照搬，而是需要根据本国的国情，经济社会甚至政治层面的基本情况，完善我国政府采购公共服务的纠纷解决机制。法治社会强调以人为本，公平正义，具体到政府采购公共服务方面，必须确保采购程序公正透明，解决纠纷以人为本，，明确责任，不偏不私，这样的纠纷解决机制才会真正发挥其价值。碍于作者的水平有限，本文的研究仍存在很多不足，希望能够通过今后的学习加以改善。

参考文献（略）

本文编号：34878