简析信访功能的变迁与异化

发布时间：2016-03-19 07:36

　　论文摘要 信访的存在和制度设计一直蕴含着政治参与、利益表达和权利救济的功能，并在我国社会转型期成为信访者的权利救济途径，呈现着权利救济的主导性功能。就信访现状而言，在社会维稳、压力机制的挤压下，在“官本位”意识、市场经济所决定的“理性人”本质及道德滑坡的冲击下，某些政府追求着对信访的社会控制，力图通过社会控制手段实现对信访的有效管理。在政府的强势下，信访的权利救济功能异化为社会控制功能。在法治背景下，信访应是多元纠纷解决机制中的重要一环，应该回归信访的权利救济功能实现信访者的权利救济。

　　论文关键词 信访 功能异化 权利救济 社会控制

　　在我国，信访问题已经成为一个严峻的社会问题。面对信访难以解决的社会矛盾，对于信访制度的去留出现了不同声音。的确，在社会维稳的大环境下，信访实质上已经成为信访者与政府层面角力的场域：信访者力图通过信访实现自己的权利救济，政府层面力图通过采用信访手段处理信访者的信访问题实现社会的稳定。由于这种角力的力量不均衡，往往造成信访者信访路径的不畅通，这就有可能引发严重的群体性事件，反而会影响到社会的稳定，从而造成维稳的困境。事实上确实如此。这就难免会让人对信访提出质疑，认为应当撤销信访办。
　　但问题是，信访作为宪法赋予公民的权利体现，如果在我国公民权利救济制度及途径匮乏、司法不能承受权利救济之重的情况下，再取消信访，权利救济如何可能？所以，问题不是信访制度是否取消，而是如何正视信访的功能。事实上，信访是作为权利救济的途径而设计的，但吊诡的是却演变成社会控制的手段，这才是问题的关键。基于此，进行信访功能的本质剖析，矫正社会控制功能的信访制度偏失、回归权利救济功能的信访制度设计，并真正按照权利救济的心态去处理信访问题，才是我们现在要做的。

　　一、信访主导性功能的变迁：从政治参与、利益表达到权利救济

　　信访承载的功能是多重性的。这些功能既可以表现为正面功能，也可以表现为负面功能。而且也会因社会环境和社会生活状态的不同而呈现出主导性的差异。而由于人们对信访功能的不同理解，也导致形成对信访功能正确或错误的不同认识。可见，信访功能具有复杂性的一面。
　　从实践层面来看，信访最初承载的是以公民政治参与、利益表达为主导的功能。建国之初，毛泽东同志等老一辈无产阶级革命家是把人民群众的来信来访当作人民群众参政议政的一种方式和实现民主的一种不可或缺的途径来认识的，从中也体现了他们建设民主国家、人民当家作主的愿望和期待。并作为一项至关重要的社会政治制度予以安排——信访工作机构的设立。而社会也表现出对人民民主这种新政权的认同。从而，通过国家政权与民间社会的交流与互动，信访成为社会主义公民参与政治活动、利益表达的重要渠道，是一条民意“上达”的渠道——公民在提出自己的正当要求之余，积极来信来访献言献策。到了“文革”后，基于对“文革”造成的一些问题的处理，信访还曾发挥了平冤纠错、稳定秩序的功能。
　　随着经济体制改革的不断深入，我国同样呈现出明显的社会转型期所特有的社会冲突。而我国的这种冲突主要以公民个人或群体遭受的不合理的公权侵害为特质。在基于司法权威弱化甚至不能提供权利救济、公民权利意识不断增强的背景下，我国传统的“直诉”制度和“击鼓鸣冤”文化的影响以及公民固有的“青天”意识决定了要以司法以外的依赖个人权威的途径寻求权利救济，特别是以信访为沟通渠道的历史也就形成了人们对信访的依赖。于是，人们将信访作为强有力的权利救济途径。而信访也就彰显了以权利救济为主导的功能，信访由民意“上达”的渠道转变为民意“表达”渠道。有些研究者也表达了类似的看法，如侯春雷博士后认为，信访制度包含了沟通、信息汇集、民主监督、维护稳定等功能，还包含了权利救济、纠纷解决等矛盾化解功能。
　　从法律层面来看，信访始终是作为政治参与、利益表达、权利救济制度而规定，并适应当前的社会转型突出了权利救济的主导性功能。我国现行《宪法》第27条规定：“……一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”与此相呼应，我国《宪法》第41条接着规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”上述法律虽然并没有体现对信访的直接确认，但实质上是对信访的不同术语表达。由于国家机关和国家工作人员的违法失职行为一般对应的是公民权利的遭受损害，所以，公民申诉、控告或者检举的权利实质上就是权利救济的保障。这种保障以信访为路径依赖。信访能够实现《宪法》第27条和第41条规定的政府与公民的互动沟通。这样，宪法为信访提供了合法性基础。而随后出台的相关法律、法规、政策也保持了与宪法的一致性，强调了信访的权利救济功能。如2005年的《国务院信访条例》的制定目的就是保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序；2008年中华人民共和国监察部、中华人民共和国人力资源和社会保障部、国家信访局共同颁发的《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》同样是强调维护信访工作秩序，保护信访人合法权益；2009年的《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》的基本精神就是以维护人民群众的合法权益为根本出发点。
　　可见，从我国信访存在的经验及法律的规范分析，信访彰显着救济，然而在具体的操作过程中却转换成社会控制。

　　二、信访功能的异化：社会控制对权利救济的替换

　　长期以来，人们一直把权利救济寄托在信访上，期冀通过信访实现权利的救济，于是信访数量逐年增加。
　　从社会现实情况来看，信访数量的逐年增加一方面表明人们越来越依赖信访，另一方面也表明了信访并没有真正实现权利救济的功能。这样的结果不但没有实现政府与公民的互动沟通，反而加剧了政府与公民的冲突，造成了政府信仰缺失，社会矛盾激化。也许正是因为这种结果，才造成一些人对信访的失望，试图把权利救济的目光转向其他领域（取消信访，通过其他途径来实现权利救济）。
　　事实上，信访的权利救济功能的落空，并不是信访路径本身的问题（信访制度建立之初，信访发挥了重要共同功能），而是负责处理信访的相关机构及人员进行了以信访为场域的社会控制。基于信访的法律支撑和社会认知，政府层面与公民产生了以信访为支点的社会控制和权利救济的博弈：政府层面力图以信访为场域实现对信访者的社会控制，公民力图以信访为场域实现权利救济。
　　最终，由于政府层面掌握的强大权力资源，使得政府层面以压倒性的优势实现了以信访为场域的社会控制，造成了信访功能的异化：信访，从本来的以信访者为启动主体的权利救济的路径依赖转换成社会转型期的以政府层面为应对主体的社会控制的路径依赖。在这样的信访场域内，信访者尽管有权利救济的可能性，但更多是四处碰壁，从而使权利救济在信访场域内陷入困境。
　　这种社会控制在国家赋予的强大权力资源的支撑下发挥得淋漓尽致：面对信访者的上访、累访、缠访，负责处理信访的相关机构及人员以接防、截访或拦防、拖访相对应，从而实现对信访的控制。特别是，为了平息信访，有些做法简直让人不可思议。如有些少数地方政府使用暴力等手段拦截上访人，而有些地方党政部门对上访人进行打击和政治迫害：有的因上访被抄家、被没收财物、东西被抢走；有的因上访而被关押或拘留；有的因上访被干部指使黑社会的人打击报复。自2003年10月以来在北京“上访村”广为流传的一份署名为“全体上访人”的《上访人员上议书》就写道：“地方政府借用信访条例，滥用职权，欺压上访人员，用各种手段收容、遣送、关押、毒打，有的被送进精神病院，上访人员问题得不到解决，人身受到伤害，精神受到摧残，给国家和人民带来不可弥补的损失”。
　　信访功能的异化，实际上并没有达到利用信访场域实现社会稳定的目的。因为社会控制强调的是一种管理手段，而不是在解决问题上下功夫。这意味着，信访者的问题并没有得到实际的、彻底的解决，即使某些信访问题得到了解决，也可能只是因为某种因素受到了压制，，并不是真正的解决。这种压制可能使社会达到一种“刚性稳定”，但却埋藏了社会冲突爆发的种子。这就导致信访问题越来越严重。所以，从社会的现状来看，信访问题已成为社会的难点问题。基于此，正确认识信访功能异化的实质，实现信访救济功能的回归，使信访真正发挥权利救济功能，才是对待信访的正确态度。
　　信访机制表达了这样一种信息：通过政府与公民的互动沟通，实现一种利益双赢——政府通过信访者的利益表达、权利的救济矫正其行政行为的不当，完善行政运行机制，恢复社会主义本质所要求的政府功能，实现社会主义社会的和谐发展和文明进步；信访者通过信访实现利益诉求。可见，信访能够体现的是一种利益互补。
　　但问题是，信访并没有沿着这一利益互补的正确轨道健康发展。现实的情况下，信访并不能实现利益双赢，而是利益双损：信访者权利不能得到救济；政府不能矫正不当的行政行为实现行政运行机制的完善，并在利益驱动下歪曲信访机制，进而影响到政府。
　　因此，要实现信访制度的理性回归，必须建立法治背景下的信访制度，将其作为了诉讼外纠纷解决机制中重要的一环；其次，政府还应当树立具有“父母官”意识的人本理念，彰显权利救济的情怀表达，只有表达彰显权利救济的情怀，才真正能够使信访的立法和实施工作围绕权利救济来展开。

本文编号：34949