中国广告市场的综合治理研究

第一章  中国广告市场的发展概况

一、改革开放以来中国广告市场的发展

（一）中国广告市场发展概况

中国广告的历史，可以追溯到商周时代，在商业发达的城市，催生了最为典型的早期的幌子广告——“望子”。韩非子在《外储说右上》写道“宋人有沽酒者，升概甚平，遇客甚谨，为酒甚美，悬帜甚高，著然不售”，其意为“升起幌子广告既有酒出售，降下幌子广告既无酒出售”。

在新中国建国之后，我国广告市场的发展大致可以分为三个阶段，即 1949年至 1965 年的恢复阶段；1966 年至 1978 年的停滞阶段；1979 年至今的发展阶段。

在 1965 年之前的恢复阶段，我国的广告市场是在夹缝中恢复，缓慢发展。从媒介来看，《北京日报》、《解放日报》、《文汇报》、《大众日报》等 253 种报纸从建国初开始创刊、复刊，并陆续刊登广告；北京、上海、南京、天津等 83 座城市广播电台在建国不久就开设了广告节目。

但从 1966 年开始，在“文化大革命”十年动乱中，广告被视为资本主义的产物，遭到了“毁灭性”打击。1978 年 12 月，党十一届三中全会召开，标志着改革开放大幕的拉起，我国经济进入转型期，我国广告业随即迎来发展的新机遇。而在 1979 年之后，我国广告市场的发展也可以细分为四个阶段，即恢复阶段、快速发展阶段、多元发展阶段和稳定发展阶段：

1979 年—1991 年的恢复阶段：1979 年，中共中央宣传部印发《关于报刊、广播、电视台刊播外国商品广告的通知》，要求各地调动各方面积极因素，开展广告业务。同年，《文汇报》发表文章《为广告正名》，《天津日报》在全国率先恢复了报纸的商业广告；1979 年 3 月，中央电视台播出西铁城手表的首例外商广告。随后，全国各地地方电视台如雨后春笋一样迅速组建广告科。从此至 1991年的 12 年之间，我国的广告市场实现了从停滞到复兴的恢复阶段，此阶段具体数据详见表 1-1。

二、中国广告市场存在的主要问题

2010 年，在部分省市促进广告业加快发展方式转变的座谈会上，国家工商行政管理总局刘凡副局长对我国广告市场存在的主要问题进行了如下概括：“改革开放 30 年来，中国广告业以营业额年均两位数的增长幅度，成为具有一定规模、推动民族品牌创建和创意经济发展的重要产业。但是，制约广告业健康发展的矛盾和问题也很突出。虽然广告业总体规模持续发展，但具有综合实力和国际竞争力的广告企业不多；广告业发展存在区域性不平衡，中西部地区与东部地区差距明显；广告从业人员中高端专业人才较少，缺乏国际广告运作经验；公益广告事业缺乏有效的鼓励措施和激励机制；广告诚信度不高，市场秩序有待进一步规范等。”以上的总结，准确的概括了目前我国广告市场中存在的主要问题。从实际出发，作者认为，目前我国广告市场存在的问题主要是：

（一）市场秩序方面的问题

一是虚假违法广告在各类专项整治中“顽强”生存。众所周知，虚假、误导、违法广告的存在，严重的扰乱了我国正常的经济秩序和广告市场秩序，影响着广告发布媒体的公信力、地方政府的权威性和城市的整体形象，阻碍了广告产业整体发展，侵犯并威胁着消费者的合法权益。另外，虚假违法广告的存在还间接阻碍着广告公司的创意策划水平的提升、广告人才的培养和广告投放效应。长此以往，广告市场的发展将陷入恶性循环，不利于经济的发展、社会的和谐稳定。2005 年以来，尽管国家逐年加大对虚假违法广告的整治力度，但从实际效果来看，虚假违法广告依然屡禁不止、广告违法率依然时有反弹，广告市场形态鱼龙混杂，治理效果与百姓的期望差距很大，消费者上当受骗、权益受损的事件屡有发生。特别是在一些内陆、经济欠发达省份，部分地级、县级媒体发布的广告的违法率甚至高达 80%以上，这对政府监管部门的权威性构成了极大的威胁和挑战。

二是对新型广告发布媒介的监管缺失。随着经济的发展、科技的进步，广告市场的发展速度可谓日新月异，广告发布媒介在原有传统发布形式的基础上，衍生出许多新的发布形式，如殿堂广告、楼宇广告、LED 电子显示屏广告、车体广告、车载广告、网络广告、手机广告、微信广告等。以网络广告为例，据有关统计显示，2007 年全国广告经营额为 1740.9 亿，其中网络广告为 25.1 亿；到了 2008 年，全国广告经营额为 1899.57 亿，同比增长 9.11%，网络广告为 27.76亿，同比增长 10.21%，可见网络广告发展之迅猛。由于网络的传播广、发布快、发布手段机动性强等特点，政府监管部门对网络广告的监管远比对传统媒体广告复杂的多，加之目前尚无专业法律法规对其进行约束、调整，致使网络广告正处于监管真空或半真空状态，不利于网络广告的长久发展。

第二章  基于公共治理理论的广告市场综合治理体系构建

作者认为，要解决我国广告市场存在的诸多问题，首先应该着眼于“广告市场环境的净化、广告市场秩序的规范”，而“净化环境、规范秩序”的关键在于建立一套科学、高效的广告市场管理模式。

一、以公共治理理论作为理论依据的理由

在对我国广告市场的综合治理展开研究之前，作者分别比较、分析了公共治理理论、博弈论、政府管制理论以及政府失灵理论，最终，作者选定公共治理理论作为我国广告市场综合治理研究的基础理论，主要原因有以下几点：

一是从治理主体来看，公共治理理论强调的是多元化治理，若应用于广告市场，治理主体涵盖了政府、社会组织、市场主体、普通民众、新闻媒体等，符合“政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代社会管理体制。

二是从理论逻辑关系来看，公共治理理论是对市场失灵、政府失灵理论的一种超越，是为研究如何弥补因市场失灵和政府失灵所带来的负面影响，而采取何种全面、科学、有效“补救措施”的理论。因此，就广告市场的治理而言，公共治理理论的适用性显然比政府失灵理论更强。

三是从治理手段来看，政府管制理论所强调是通过加强政府部门的管控，进而达到对市场的有效监管；而公共治理理论强调的是依托于政府的强制力，引导社会力量的广泛参与、加强市场主体的自治约束。如此看来，公共治理理论显然要比政府管制理论更适用于我国广告市场的治理研究，对我国广告市场综合治理体系构建的指导意义更大。

四是从治理的行为方式来看，博弈论强调的是行为主体之间的互通决策和策略权衡。应用于广告市场综合治理中，其研究重点在于政府监管部门、消费者（广告受众）、广告主、广告发布单位相互之间制衡关系，并致力于改进其相互行为的作用效果，但这种“改进”是局部的。因此，对于广告市场的治理，公共治理理论比博弈论更全面，适用性和实用性更强。

二、公共治理理论的内容及含义

20 世纪 70 年代，西方发达国家政府出现了从“统治”到“治理”的变革，强调包括政府、社会团体、民间组织、机构以及个人参与到治理过程中的作用。作为一个具有丰富内涵的崭新理论，公共治理理论在 20 世纪 80、90 年代逐渐兴起，众多学者、专家把目光聚焦于此，学术界对公共治理理论的研究呈现蓬勃态势：哈佛大学肯尼迪政府学院设立了“二十一世纪治理”的研究项目；美国布鲁金斯研究院也将“政府研究”更名为“治理研究”；1989 年，世界银行首次在其报告中使用了“治理危机”一词；1992 年世界银行将年度报告的标题定为“治理与发展”；1998 年，《国家社会科学杂志》出版了名为“治理”的专刊；2000 年，为加强全球治理，联合国成立了治理委员会，并对全球治理问题先后进行了阐述和施以专题报告。总体而言，上世纪 90 年代西方国家兴起对治理理论研究的动力和起因，主要是因为西方福利国家出现的管理危机，及与市场和等级制调节机制危机。

（一）公共治理的定义

英文中的治理（governance）一词来自拉丁文和古希腊语，意为控制、引导和操纵，而英格兰国王亨利四世早在 14 世纪末就使用过这个概念。当时“governance”、“governing”、和“government”三个词之间的意义区别不大，都意为“君主或国家至高无上的统治、支配和控制”。进入 20 世纪，，“治理”长期与“统治”（government）一词交叉使用，用于表示与国家公共事务相关的管理活动、政治活动。直到 20 世纪 90 年代，西方经济学家、政治家赋予了“治理”新的定义。按照应用领域的不同，治理分为公司治理和公共治理两个领域，其中公司治理理论在经济学和管理学界得到广泛研究和应用。

就公共治理而言，国内外学者的研究方向多集中于：从介绍公共治理理论的视角探讨公共治理问题、从社会治理变革的视角来探讨公共治理问题、从公共物品和公共服务供给的视角来探讨公共治理问题、从公民参与和公民社会的视角来探讨公共治理问题、从反思公共治理理论的视角来探讨公共治理问题、从公共治理理论在中国的适用性视角来探讨公共治理问题等。

第三章  中国广告市场综合治理中的政府监管...................66

一、中国广告政府监管的基本情况................. 66

（一）政府监管在广告市场综合治理体系中的地位及作用........ 66

第四章  中国广告市场综合治理中的行业自律.............88

一、中国广告行业自律的基本情况........... 88

第五章  中国广告市场综合治理中的社会监督.................102

一、中国广告社会监督的基本情况.......... 102

第五章  中国广告市场综合治理中的社会监督

随着社会的发展进步和国民素质的逐渐提升，社会监督力量在广告治理工作中发挥的作用日益显著。这里所称的社会监督，主要是指由消费者、新闻媒体、同行业竞争企业，以及社会监督组织（消费维权组织）通过对广告活动的批评、建议、申诉、举报、起诉等，对广告活动进行监督的行为总称。由于社会监督主体的广泛性、监督途径的多样性，决定了社会监督必将在广告治理中扮演着越来越重要的角色。

一、中国广告社会监督的基本情况

（一）社会监督在广告市场综合治理体系中的地位及作用

社会监督，在广告市场综合治理中的地位重要，是广告市场综合治理体系运转情况的“度量计”，也是反映广告市场秩序的“监视器”。 广告社会监督，是宪法和法律赋予组织或个人的权利，以批评、建议、举报、投诉、诉讼等方式对广告活动主体的一种自下而上的监督，它直接体现了国家的一切权力属于人民和人民当家作主的原则。社会监督本质上是社会成员对于社会活动的一种利益表达以及对公共利益的一种维护方式，是权力制约机制中不可或缺的重要组成部分，也是维护我国广告市场秩序、净化广告市场环境、促进广告市场及广告产业健康发展的的可靠保证。

消费者不仅是广告宣传的接受方，也是广告所宣传产品或服务的直接购买者、使用者，更是广告经济活动的参与者。因此，普通消费者作为社会活动最大的参与群体，对广告社会监督的开展有着举足轻重的影响。近年来由于知识结构、综合素质以及消费习惯的变化，消费者的自我保护意识和风险防范意识不断增强，在面对海量广告信息时，消费者不再轻信、盲从，而是逐渐学会了理性、科学的辨别判断，这是社会监督力量不断发展、进步的具体表现。

结论

广告，具有社会的属性。作为一种公共服务产品，广告在为市场经营主体提供宣传自身产品、服务，打开销路，扩大市场影响力的同时，也成为普通民众了解产品、服务特点、获得营销信息动态的重要渠道。

广告，具有经济的属性。随着经济的发展、社会的进步，广告已逐步为经济、社会发展过程中必不可少的经济活动之一，是现代经济的重要组成部分，其在推动经济社会发展、带动市场活跃度、引导消费、拉动内需等方面发挥着举足轻重的积极作用。

广告，具有文化的属性。作为文化创意产业和现代服务业的重要组成部分，广告业的发展水平也从另有一个侧面反映着一个国家文化产业的发展水平。一则画面优美、立意新颖的广告在为消费者传递商品信息的同时也在传播一种文化，一种用智慧创造美的文化、一种表现国家国民素质、道德修养和底蕴的文化。

正因为广告的多重属性，广告业的发展和广告市场的秩序对于社会的稳定、经济的发展、文化事业的繁荣、普通民众的消费安全等方面均具有极为重要的影响。因此，维护广告市场的秩序稳定和谐、健康有序的意义重大。

在公共治理理论的指导下，通过构建一套以完善的法律法规配套和依法行政为基础、以政府外部监管和宏观调控为主导、以行业内部自律约束为动力、以社会监督力量广泛参与为补充的广告市场综合治理体系，不仅可以更好的维护公共利益、保护市场运行秩序的平稳有序，还可以提高对广告市场的监管效能、降低监管成本，提升广告对服务经济、社会及文化产业发展的贡献率。但不可否认的是，我国目前的国情、广告市场现状以及广告监管环境尚无法满足广告市场综合治理体系的运行条件。因此，在构建广告市场综合治理体系的同时，必须要对综合治理体系中的广告法律法规、政府监管、行业自律、社会监督进行调整、改良，使之能符合综合治理体系的基本要求，从而实现对广告市场的综合治理。

参考文献（略）