我国保障性住房法律制度的效用评价

第 1 章 绪 论

1.1 选题背景与选题意义
我国住房制度改革已经进行了多年，保障性住房建设制度也在多年前开始探索并在实施中完善，时至今日，我国保障性住房体系基本形成以经济适用住房制度、公共租赁住房制度以及城镇廉租住房制度为主体并多样化发展的模式。近年来，国家更是加大力度推进保障性住房覆盖率，并出台了一系列政策法规，促进保障房制度的平稳发展，例如国家第十二个五年规划纲要就明确指出要把加强保障性住房建设与管理作为政府工作的重心，党的十八大报告也提出要形成以政府为主导，以市场为辅助的中国特色的保障性住房模式。保障性住房的顺利建设和有效管理作为关乎民生大计的关键项目，已经成为政府工作的重要议题。然而，由于我国行政体制存在的问题和市场经济体制的固有缺陷，我国的保障性住房制度在建设和维护上都存在着许多不足。如土地供应不足、资金落实不到位、计划执行不到位、工程建设质量低，保障房分配不公平、监督机制缺位等等。首先，通过保障性住房法律制度的效用评价，进而完善保障性住房法律制度，符合逻辑的科学性。我国的保障性住房法律制度，在保障性住房建设资金的筹集上采用了政府出资和房地产开发企业负责具体建设的模式，然而在过度依赖土地财政和片面追求政绩目标的背景下，政府在保障性住房的建设上严重缺乏积极性。此外，房地产开发企业作为市场主体，由于其具有逐利性，在保障性住房的建设开发上也抱着消极的态度。因此，完善保障性住房法律制度，有助于提高社会资本的参与度，使保障性住房的建设更能发挥市场经济的优势。其次，通过保障性住房法律制度的效用评价，进而完善保障性住房法律制度，有助于我国房地产行业整体的健康发展，并有助于实现我国居民住房结构的全面优化。
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1.2 国内外研究现状
王金兰、丁志岩两位学者在《我国保障性住房研究》一文指出了当前我国的保障性住房法律制度存在固有的缺陷，在具体操作上，也存在保障对象参与缺位，居住空间分异，公共财政投入不足等整体问题。同时针对廉租房、公租房和经济适用房制度存在的问题进行了具体分析。①指出，保障性住房是无比重大的民生问题，是与千万人民群众生活质量和幸福程度的关键问题。在解决城镇低收入住房困难群体的安居问题上，我国的保障性住房制度发挥了不可小觑的作用。但因为我国保障性住房制度的起步较晚，经验积累不足，在实施过程中或多或少的都要出现一些问题。在保障性住房制度的建设中，一定要结合我国国情，积极、稳妥、协调地推进保障房建设。一定要做到“尽力而行”和“量力而为”。孟庆瑜、陈雪在《住房法立法问题研究——一种依据人权保障视野的整体法律解决方案》一文中指出，住房权是我国宪法所保护的基本人权，应该通过法律途径解决公民的住房权问题，在我国住房权立法中出现的如下问题：住房权制度的立法层级不合理，有关公民住房权的专门立法缺失，有关公民住房权的综合立法缺失。②并为我国未来制定《住房法》在目标定位、基本原则、基本制度等方面提出了具体建议。孟庆瑜在《公共租赁住房被“弃租”现象的政策法律分析》中针对在公共租赁住房保障中出现的弃租现象，指出其形成的原因包括地址偏远，租金优势小，面向对象狭窄、社区管理僵化、服务水平不高等。同时，文章针对上述问题提出了在建设商品房时配建保障房，同时按照市场价格定租金和政府进行价格补贴的具体建议。
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第 2 章 保障性住房法律制度概述

2.1 保障性住房的概念及其特征
保障性住房是指国家为实现其社会保障职能，向符合条件的特定对象（通常是中低收入者）提供的，购买或租赁价格优惠、套型面积限定、但不具有完全产权的住房。保障性住房从广义上可划分为五类：棚改房、经济适用房、限价房、城镇廉租住房和公共租赁住房。本文因篇幅和材料数据方面的局限性，仅选取城镇廉租住房、公共租赁房与经济适用房这三类较为常见且具有典型特征的保障房制度展开研究。根据《城镇廉租住房管理办法》对城镇廉租住房的定义，城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。①我国的城镇廉租住房具体包括以下三层含义：第一，廉租房主要来源于政府部门出资兴建的房屋，或者政府不直接参与建设而是从现房市场上购置的房屋，还有一部分属于慈善人士与公益企业的赠送房屋。第二，廉租住房的使用人并不具有廉租住房的所有权，低收入困难家庭通过缴纳适合本地消费水平的低租金后，在一定期限内取得房屋的使用权，而廉租住房的所有权由政府部门行使，从保障性住房的分类上来说，城镇廉租住房属于非所有权性质的保障性住房。第三，城镇廉租住房的照顾对象是城镇低收入困难家庭以及住房困难家庭。
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2.2 保障性住房制度
所谓制度，即是一系列关于设立、运行、流通、管理、监管等环节的规则安排，而保障性住房制度，作为保障性住房这一概念的制度化延伸，即是一系列关于保障房规划、建设、分配、监督的规则安排的总称。保障性住房制度根据其形式可以分为，保障性住房法律制度和保障性住房政策制度：保障性住房法律制度，是具有法律形式的保障性住房制度。具体的法律形式有宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门和地方政府规章。保障性住房政策制度，是指那些还没有上升为国家层面的法律制度的政策。如保障性住房的土地供应政策，保障性住房的资金投入政策，保障性住房贷款政策，保障性住房租金补贴政策，保障性住房税收优惠政策等等。保障性住房制度根据其作用可以分为，“规制型制度”与“给付型制度”：“规制型”制度就是与保障性住房规划、建设、分配等方面有关的监督控制制度，规制型制度的目的在于严格规制保障房相关活动严格遵循既定的标准、程序，从而确保建设工程的质量、建设资金的拨付、保障房的公平分配等等。“给付型”制度相对于“规制型”而言，通常是一些促进式措施，主要体现在政府向保障对象、房地产开发企业提供的各项便利和优惠。给付类型分为直接型与间接型，直接型给付如划拨土地、贴息政策，成本补贴等等。间接型给付如税收优惠、其他政策优惠等。保障性住房制度按照供给对象的不同可以分为，“城镇廉租房制度”、“经济适用房制度”、“公共租赁住房制度”、“两限房制度”、“棚改房制度”等等。
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第 3 章 保障性住房法律制度的效用评价.......16
3.1 保定市保障性住房的政策法规依据........16
3.2 保定市实施保障房政策法律制度的效用评价 ........18
3.3 保障房法律制度实施中存在的主要问题........22
3.4 问题产生的原因分析........25
第 4 章 新加坡保障性住房法律制度值得借鉴的经验........28
4.1 新加坡保障性住房制度的基本情况........28
4.2 新加坡保障性住房制度值得借鉴的经验........30
第 5 章 对我国保障性住房法律制度的合理化建议........32
5.1 制定《住房法》保障住房权........32
5.2 适当利用第三方征信信息........33
5.3 建立专门的保障房政策金融机构........34
5.4 建立全方位的责任追究机制.........35

第 5 章 对我国保障性住房法律制度的合理化建议

5.1 制定《住房法》保障住房权
首先，从我国保障性住房法律制度的形式渊源来看，其效力层级较低。如《经济适用房管理办法》《廉租住房管理办法》《公共租赁住房管理办法》等等文件主要是以行政法规或者是部门规章形式出现的，其效力等级低于法律，宪法。保障基本人权的法律制度只被写在行政法规和部门规章之中，自然容易让人对其权威性产生疑问。其次，我国没有一部专门性的关于保障性住房的法律。保障性住房制度本身具有独立性的特征，因为在保障性住房法律关系中更需要强调更多的国家责任，和一般意义上的民事，刑事、行政法律制度，在价值追求、调整对象、调整方法等方面具有很大的差异性。保障性住房制度具有独特的目标和价值追求，其重要性也值得国家进行专门立法加以调整。文献综述部分已经谈到，河北大学孟庆瑜教授在其文章《住房法—一种基于人权保障视野的整体性法律解决方案》一文中从基本人权的高度强调了国家保障住房权的重要性，并且针对我国未来需要制定的《住房法》的基本原则与基本制度，提出了具体的建议。本文认为这些观点颇具价值，建有立法机关借鉴与采纳。如我国的《住房法》基本原则应当包括：保障人权原则、权利义务配置原则、统一性与灵活性相结合原则、系统性解决住房问题原则、多部门协调管理原则。①在基本制度方面，，我国未来的《住房法》应当应当包括住房规划制度、住房土地制度、住房供给制度、住房交易制度、住房金融制度、住房持有制度、住房保障制度、农村住房制度。
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结 语

本文通过对保定市保障性制度和实施过程的研究，指出保定市保障性住房制度在实施过程中存在的问题，如保障房配建结构不合理，准入退出机制执行不到位，个人信息系统不健全，企事业单位占用保障性住房名额，缺乏有效的问责机制等。这些问题在全国范围内都具有代表性，相信保定市不是个例。对于上面提到的问题，本文认为，首先，应当制定《住房法》，作为保障居民的基本住房权利的专门性法律，提升保障性住房法律制度的效力层级。其次，在建立被保障对象个人信息系统时，应当坚持国家与社会力量相结合的原则，适当参考第三方征信体系的评价结论。再次，应当建立保障性住房的专门融资机构以弥补当前保障性住房出现的资金缺口问题。最后，应该建立全方位的责任追究体系，以保证保障性住房制度的实施。笔者的母校河北大学坐落于河北省保定市，这座有着光辉历史和发展潜力的城市。选取保定市作为硕士毕业论文的研究对象，心理既有一丝激动，又有一丝忐忑。激动的是，在对前人研究的梳理中，尚没有发现针对保定市保障性住房制度实施情况的评价性文章。本文即将填补在这一领域上空白。忐忑的是，由于自身研究能力的不足和资料的局限性，不能很好地完成这一任务。在资料的搜集中，笔者多次向保定市相关部门申请公开与保障性住房规划、建设、分配和监督有关的数据和资料，但数次均遭到相关部门的拒绝，理由往往是申请内容涉及国家秘密。笔者只得在保定市保障房网站和河北省保障性住房需找已经公开的资料，但是这些资料涉及的内容和涵盖的问题都无法完全满足笔者的需要，最终导致在进行效用评价时数据不够充分，评价范围过窄的缺陷。比如，笔者较为关心的建设资金的投入与落实情况，由于一直无法获得相关资料，导致预先设定的这部分内容缺失在效用评价中。另外，在研究方法上，虽然文本以效用评价为题目，但是作为对保障性住房法律制度的评价，应该以住户满意度为核心，但是本文在研究时没有用到调查问卷的方式，以至于无法作出住户保障房满意度的相关评论。以上这些问题，对于研究保定市保障性住房法律制度具有重要的价值，笔者由于自身能力的局限没有完成，但仍然会坚持对此问题的继续研究。
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参考文献(略)