浅谈重大事项社会稳定风险评估的法律保障

发布时间：2016-03-19 12:43

　　论文摘要 随着我国社会管理模式的创新和法治政府的发展，适应时代需要的社会治理模式愈发受到关注。本文指出将重大事项与社会稳定风险评估相结合，从而形成了一套有别于传统社会控制模式的新型社会治理方式，这无疑是社会治理方式不断进步的表现。然而，却由于缺乏统一的法律保障，这种新型的治理方式在实践中面临诸多困难，亟待完善。

　　论文关键词 重大事项 社会稳定 风险评估

　　一、重大事项社会稳定风险评估法律保障的必要性

　　重大事项是指经济社会发展中事关人民群众切身利益，影响社会秩序和公共安全的重大的决策、改革、活动等事项。社会稳定风险评估作为一种裁量程序，贯穿于行政决策过程中，出现于重大事项出台、审核或实施之前，调查威胁社会稳定的诸因素，科学预测引发社会不稳定的频率，分析并评估相关社会风险数据和指标，制定合法合理的风险应对策略和方案，做好危机预防筹备工作，采取切实可行的措施防范、降低、消除危害社会稳定的风险，确保重大事项顺利实施。重大事项社会稳定风险评估应区别于处置群体性事件应急机制等配套机制，在法律保障上则坚持并重兼顾的长效机制，结合动态维稳手段，将社会矛盾化解于萌芽状态。
　　（一） 重大事项社会稳定风险评估的立法问题
　　早在9年前我国已对社会稳定风险评估开启实践性探索，但直到2013年才在多年探索后首次在国家层面的政策文件中得以明确。然而立足于当前的立法现状，仍存在较大缺陷：一是规范名称不统一、数量少且效力低，立法转化性差。现有的规范性法律文件仅有2部，即卫生部的部门规章和四川省的政府规章，其他文件办法极少能及时地上升为规范性法律文件。全国仅有一个抽象的政策指导文件，却缺乏具有法律效力的规范性文，从而导致地方政府的评估行为缺乏有效约束，直接影响社会稳定风险评估工作的规范性以及评估结果的权威性。二是立法体系覆盖面窄、代表性不够。仅涉及一个部门或一个地区的两部立法成果显然不足以构建结构严密、内在协调、系统权威的风险评估体系。
　　尽管有着“先天”不足，但不可否认，这些探索整体上都向着不断规范化、统一化与专业化的方向发展，及时有效的立法转化和系统化的科学立法依旧是今后立法协调机制的关键一环。
　　（二）重大事项社会稳定风险评估的执法问题
　　“以权压法”、“以言代法”，利益与权力而非权利挂钩、执法牟利的思想依然存在，信息公开愈发成为法治政府的“必答题”而非“选择题”。因而建立健全重大事项社会稳定风险评估不仅是努力实现信息互动、透明高效的法治政府的必然选择，也是规范行政程序法治化的必然要求。
　　随着维稳的考评制度化，金钱执法等非理性处置方式愈演愈烈，维稳运行成本的投入也不断增加。基层政府试图依靠“人民内部矛盾用人民币解决”的方式并未换来社会公众的有效认可，反而加剧财政负担，导致其他方面的社会保障难以兼顾。并且由于政府误读民意，造成民众长期无法用制度之内的方式表达利益诉求，致使非理性维稳行为频发，最终陷入恶性循环的怪圈。在透支公众对政府的公信力和权威之后，出台或推行的重大政策难以得到民众的有力支持。当务之急是将单一独断式的政府决策方式转化为民众积极参与、多元协同化解的法律制度。
　　（三）重大事项社会稳定风险评估的司法问题
　　我国的群体性事件正处于高发期态势，不仅主体多元、规模扩大，突发性和暴力对抗性也日益增强。司法作为维护公平正义的最后一道防线，必须发挥其应有的作用。我们在强调司法独立的同时，还应当促进司法审判工作与立法、执法的互动联动，在能动的司法过程中兼顾社会稳定风险信息的采集与处理，弥补行政部门的信息不对称，从而为社会稳定风险评估提供更为多元、可靠的信息来源。这样的法律考量不是单纯的将司法体系融入重大事项社会稳定风险评估中，而是强调二者的相互配合与促进。这不仅能够提升司法品质的潜在功能，而且还可以使现有的司法决策机制吸收社会稳定风险评估的有益理念，最终达到社会稳定风险评估的独立建制与现有的司法体系的有效衔接。当前，公检法虽在各地初步构建了社会稳定风险评估机制，但始终未形成机制化、系统性的制度，导致实践中面临诸多困难。因此，评估机制的法治精细化方面仍亟待补充和完善。

　　二、重大事项社会稳定风险评估的法律制度设计

　　当前，国内对重大事项社会稳定风险评估制度的研究涉及法律保障机制较少，影响着地方重大事项社会稳定风险评估有效运行。法律保障机制作为一种公法机制，集防范、保障、推动于一体涉及各领域的理性化长效机制。以往多是在重大方案形成后、制定或执行之前，，补充性地增加群众意见表达，这实际上是一种后补模式，不仅耗费政府资源也无益于提高效率。如今党中央决定将风险评估前置程序纳入法定的前置程序框架内，更需要在评估范围、主体、标准以及方式程序上完善社会稳定风险评估制度。
　　（一）评估范围
　　重大事项这一概括性的词汇在现存规范中虽普遍采取“概念+列举+兜底性条款”的方式，但是广泛性不足、针对性较弱。笔者认为重大事项应是定性和定量的结合，不同于传统的定性化法律思维方式。近年来的厦门“PX事件”、四川“什邡事件”等突发性群体事件的教训告诉我们，定量化的衡量范围不失为风险评估法治化初步探索的一个好方法。因而，对于重点领域评估的具体列举应当统一，依法严格执行。
　　（二）评估主体
　　以“分级负责”、“谁主管、谁决策、谁评估、谁负责”为原则，虽促使了政府职能部门不断提高社会风险意识、重视社会风险带来的负面影响，但评估主体本就属重大事项中的利益一方，这既当“裁判”又当“运动员”的行为，难免有违“鉴不可以自照”之说。我们应当清楚，在相关行政部门的自觉性不足的情况下制约力远远不够，评估所得出的论据难免带有倾向性，显然评估主体设置不尽合理。

　　决策主体应当与评估主体适当分离，将评估主体大致分为评估责任主体、评估实施主体、评估监督主体三类，评估责任主体可以由重大事项的决策主体（包括决策提出部门、政策起草部门、项目报建部门和改革牵头部门）以及评估实施主体共同负责，承担连带责任。评估实施主体则坚持“多元主体协同评估”模式以保障评估主体的独立性，将评估实施主体分为专家评估组（设置在省、市两级）和临时评估小组（设置在省、市、县三级）两类。而专家不能成为唯一的行动者。专家组是常设的专职性组织，依据法定重点领域的设置从环境监测、食品检验检疫、医药卫生、社会保障等各领域甄选出若干名专家组织，定期对相应地区的影响社会稳定的诱发因素进行动态监测以保证评估指标的科学性和严谨性。而临时评估小组则是根据已经存在的重大事项组成的临时性评估组织，评估人员应有法定的分配比例，包括人大代表、政协委员、村干部和村民代表，涉利群众，律师、教授以及公共媒体。在评估监督主体方面，可考虑将网络舆论监督渠道纳入法律框架内，将评估过程产生的合理信息予以公开，对于防止评估中的“暗箱操作”能够发挥积极作用。
　　（三）评估内容
　　社会稳定的风险发生的可能程度本就难以量化，对于评估指标是否需要量化的问题，学者之间也有诸多争议。笔者认为按照现在普遍的以合法性、合理性、可行性和可控性为标准评估风险，这种硬性指标的设定仍有可行之处。但由于缺乏客观性和法定的依据，这样的标准仍不全面，而将4项评估内容在技术性综合考察之下科学地进行分数计算，以分值高低划分这4项内容风险程度等级，也不失为目前的一种可行的衡量标准。
　　（四）评估方式
　　评估方式主要分为一般评估和指定评估两类，评估的具体方法不在此赘述。对于如何使用这两种方法，在汲取已有的地方经验基础上，不妨对重大事项所涉风险由专家组成员进行分类，分为技术性风险、社会性风险、监管类风险；在确定风险类型后，可以根据评估内容的分值体现的风险严峻程度来区分适用这两种评估方式，对于不易引发大规模或突发性群体事件，社会稳定风险分值较小的重大事项适用一般评估，对于有可能引发大规模集体上访或突发性群体事件，社会稳定风险分值较大的重大事项适用指定评估。
　　（五）评估程序
　　重大事项社会稳定风险评估在制度建构上存在着难以避免的重实体轻程序现象，如何通过法律手段发挥评估程序的功能是我们亟需探讨的。
　　1.确定重大事项。除了依法严格执行重点领域的重大事项外，兜底性条款的适用有较大的弹性空间，我们允许根据各地区的不同情况，通过本地区社情民意调查、听证会以及网络意见等多渠道确定重大事项。
　　2.制定评估方案。为了把握评估时机、掌握评估的准确性，在落实方案初步形成之后的公示公告程序，在法定期限内由民众对于初步方案的可操作性、合理性和程序性方面提出批评和建议。
　　3.科学严谨地分析和预测。分析并预测社会稳定风险发生的概率和发生风险时涉及的人员数量、规模和激烈程度，在分等级预测后，对于在分析预测中遇到的疑难复杂的高分值高等级的重大事项应当贯彻逐级层报制度。
　　4.形成评估报告，确定实施意见。在对评估报告进行全面汇总和组织论证后，形成四种报告结论：（1）彻底否决、不予实施（应及时做好否决后的解释工作、开辟舆论宣传沟通渠道，解除民众顾虑或恐慌，对于事前造成的不良影响的直接责任主体依法追究责任）；（2）准予实施或部分准予（应尽快通知决策主体制定更为详细的政策方案，同时及时研究解决矛盾问题的具体措施，妥善处置）；（3）针对性实施（适用于亟待实施又易于触动民众利益冲突的事项，制定有针对性的应急预案，进行实时监测）；（4）暂缓实施（对于存在的重大隐患，加强民众利益表达机制、化解矛盾，等待时机成熟时再考虑施行）。

　　三、重大事项社会稳定风险评估的配套法律制度

　　作为一项事前、事中和事后相结合的动态系统工程，配套机制的健全与否也深刻地影响着评估的效率。“兼听则明，偏听则暗”，评估系统的开放性愈发要求信息沟通机制的公开与透明，因此必须注重强化部门联作联动理性机制。此外，司法部门应依法参与社会风险评估法律体系中。首先，审判业务部门应建立案例审查排查制度，将具有社会稳定风险苗头或隐患的案件从普通案件中筛选出来，作为社会稳定风险评估的对象。其次，完善现有的应急预警处置机。对于潜在的社会风险隐性因素实行贯穿全程的滚动排查，修改应急预警处置机制的法律性文件中与重大事项社会稳定风险评估机制不一致之处，妥善衔接法律体系。最后，评估制度纳入年度政绩考核评估中。把评估过程与政府效能建设相结合，同时避免受部门上下级关系的影响，增强评估结果的客观性与权威性。

本文编号：35997