江西省农村低保政策执行力问题研究——基于奉新县的实地调研

1 导论

1.1 研究的背景

古往今来，我国的农业人口一直占有很大的比例，达到 60%左右，，因此我国也自称为农业大国。为了适应我国市场经济的发展步伐，1978 年在我国广大的农村推进经济体制改革，农民的社会地位得以提高，农村的经济发展模式面临转型，然而中国是传统的农业社会，小农思想和农村小农经济的发展模式严重制约着农业经济发展，也影响着我国国民经济整体发展。三农问题引起了党和政府的高度关注，2007 年 7 月 11 日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19 号），决定“2007 年在全国建立农村最低生活保障制度”，这初步搭建起我国统一的农村最低生活保障政策的框架。2007 年中国共产党第十七次全国代表大会提出了“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的新命题；2008 年中国共产党十七届三中全会进一步提出了“推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果”的新的政策措施。在党和国家的政策方针和政府工作的殷扶下，我国农业发展水平取得了极大地提高，导致农业发展速度加快，农民人均收入水平显著提高，在该背景下，农村发展仍存在差异化，农村经济发展模式的多重选择，区域之间农业发展不均衡，农民文化素质差异、思想观念差异等因素导致农民们的经济收入差异比较明显，呈现两极分化的状况。国家和政府为了缓和农民收入的极大差异的矛盾，2007 年 10 月 15 日，胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会上提出“要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，农村低保政策便应运而生并且 2007 年在政府各级机构的相互配合下，农村低保政策在全国范围内得到推行。

然而我国农村人口将近有 8 亿，人口基数很大，政策在实施过程中因地域的不同呈现出差异性，而且我国的农村低保政策处于建设的初级阶段，导致农村贫困人口的数量并没有发生较大的波动。加之，在政策执行过程中存在执行不规范，政策执行短缺性，滥用职权、玩忽职守现象，执行机构及工作人员效率偏低等一系列问题。这些问题，极大地影响着农村低保政策执行力。政策执行力是指组织在达成目标过程中所有影响最终目标达成效果的因素。影响农村低保政策执行力的因素主要有农村低保对象瞄准、农村低保标准、有关农村低保方面的配套政策、农村低保退出机制、农村低保评价体系构建等。 

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1.2 研究意义

1.2.1 实践意义

只有那些应用于实践并且能够经得起实践的检验与丰富的理论研究才具有  研究的意义。本论文所进行的研究不仅具有较强的理论意义，还对现实具有指导的价值。

(1)有利于农村低保政策执行力的改善。由于现行的农村低保政策在执行过程中存在很多的问题，通过对奉新县农村低保政策执行力问题的研究，了解到奉新县农村低保执行力现状，在政策执行过程中存在的问题，能够从一个小的区域来反映我国农村低保政策执行力的效果，有利于大大改善我国农村低保政策执行力效果，完善我国农村社会保障政策。

(2)为各级政府在农村低保政策执行力决策提供参考。虽然不同的地区存在一定的差异性，但某种程度上也存在一些共性。借助奉新县低保政策执行力问题、原因及对策的分析，为各级政府在农村低保政策执行力决策提供参考建议，各级政府可以因地制宜地参照奉新县的农村低保执行力情况及对策建议改善当地的农村低保政策执行力效果。

(3)缓和矛盾，缩小贫富差距。农村低保政策的建立是深化我国社会保障体制改革的重大课题，旨在保障生活在贫困线以下的农民的基本生活，农村低保政策的有效执行有助于减缓城乡贫富差距，增进农村居民的福利，改善并提高农村居民的生活水平，进而缓和我国民生方面的矛盾。

1.2.2 理论意义

对农村低保政策执行力的研究具有重要的理论意义，一方面对于农村低保政策执行理论体系的构建是很有意义的。鉴于目前学术界对于农村低保政策执行力方面的理论研究相对较少而国内农村低保政策执行问题又层出不穷，广泛地引起了社会各界的关注。本文基于这两点，通过全面系统地分析我国农村低保政策执行力问题，为日后研究农村低保政策执行的学者们提供一些参考。另一方面，扩大了农村低保政策执行知识的普及，让更多的专家学者和公民关注到农村低保政策执行力这一领域。

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2  奉新县农村低保政策执行力现状调查

2.1 调查方法

2.1.1 资料收集查阅

首先，查阅国家民政部门有关农村低保方面的政策方针法律法规，从宏观层面上有一定的认知度；其次，阅读江西省政府有关农村低保方面的文件和 2011 年以来奉新县政府统计年鉴，大致了解江西省及奉新县的 GDP 值、民生工程方面的投入、低保人群相关数据并对其进行归纳分析，总结出变化规律。最后，搜集、整理和分析奉新县涉及农村低保方面的政策法规、文献。

2.1.2 实地调研与访问

从两个方面进行实地调研：一是走访奉新县的民政部及奉新县各乡镇政府，与其负责人进行会谈来获取有关的农村低保资料和数据；二是走进农村低保户的家中，对低保户进行问卷、访问调研。调研主要是对县级政府低保政策的实施范围和执行情况、低保政策的评价和对低保政策所提出的相关建议意见等的回访。

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2.2 调查内容

通过调研来了解奉新县农村地区低保政策实施现状，之后总结出政策实施过程中的特点，并找出在政策实施中遇到的困难和问题。

2.2.1 农村“低保”对象

根据奉新县低保局 2013 年的最新低保数据可知：城市最低生活保障的参保人数为 5848 人次，农村最低生活保障参保人数为 11243 人次，总共享受国家最低生活保障的人数为 17091 人次。笔者以农村最低生活保障为考察对象从年龄阶段、性别、参保人的身体状况、文化程度、婚姻状况等方面进行了更为细致地统计：16 岁以下的参保人数为 1099 人次，17—59 岁年龄阶段的参保人数为 6010 人次，60 岁以上的参保人数为 4134 人次；男女参保人数分别为 5944 人次和 5299 人次；参保人的身体状况按照奉新县低保局的划分标准可以分为三类，分别为身体健康的参保人数为 1198 人次，身体残疾的参保人数为 1410 人次，患病的参保人数为8635 人次，其中重病人数为 634 人次；文盲参保人数为 4098 人次，小学文化程度的参保人数为 4926 人次，初中文化程度的参保人数为 1923 人次，高中文化程度的参保人数为 222 人次，专科文化程度的参保人数为 35 人次，大学本科文化程度参保人数为 29 人次，研究生文化程度参保人数为 10 人次；已婚的参保人数为 8621人次，未婚参保人数（包括从未结过婚的人，离异和丧偶的人）为 2622 人次。

从图（7）（8）（9）可以看出，享受农村最低生活保障在 17 岁以上的人数约占总人数的 90%，因病致穷，享受农村最低生活保障的人数约占总人数的 76.8%，小学文化程度及以下学历的享受人群约占总人数的 80.2%。因此，农村最低生活保障享受人群可以大概集中在 17 岁以上小学文化程度及以下学历而且大部分因病导致贫困的人群。

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3  奉新县农村低保政策执行力偏差的原因 ··················· 21

3.1 政策设计方面的问题 ····················· 21

3.2 政策执行者的影响 ·············· 21

3.2.1 政策执行者的责任性不强 ···················· 21

3.2.2 乡镇组织与县级组织的利益博弈 ················· 23

4  提升奉新县农村低保政策执行力的对策与思考 ···················· 28

4.1 建立农民的政策需求表达机制 ················· 28

4.2 科学合理地设计农村低保政策 ··················· 28

4.2.1 准确界定农村低保对象 ······················ 28

4.2.2  科学确定农村低保标准 ····················· 30

5  研究结论与展望 ··················· 39

5.1 研究结论 ··············· 39

5.2 研究展望 ···················· 39

4  提升奉新县农村低保政策执行力的对策与思考

4.1 建立农民的政策需求表达机制

建立农民的政策需求表达机制是农村最低生活保障政策实施绩效的评估的首要环节。农村低保政策的制定是针对广大农民朋友的，由于农民的文化背景和教育程度的制约，他们有可能看不懂或者是理解不了这政策的要旨。首先，要用通俗易懂的言语向农户们阐述农村低保政策，让他们明白政策的要旨，从而产生对政策的认同感。其次，通过入户调查、问卷调查、座谈会或者察看相关部门的统计年鉴等方式调研，了解到现在农村贫困人口所面临的问题，希望立即解决的问题。再次，在各个乡镇召开有关农村低保政策制定和执行的听证会或者采用村民大会等形式，邀请贫困的农户针对农村低保政策执行谈谈各自的看法和建议。基层工作人员要准确记录农户们的意见，会后及时整理农户们的会上发言，编成文稿汇报给上级领导，并建议领导及时地回应与解决农户们强烈反映的问题。最后，对于低保申请评议，其他农户有监督的权利。鼓励群众监管农村低保工作的执行以及对农村低保执行者行为的监督，这也体现了农户对农村最低生活保障政策实施效果如何的大力关注，农户们的评价为全面、客观评估农村低保政策打下重要基石，这也体现了农村低保政策执行的透明性，也有利于保证农村低保工作的公平、公正。

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5  研究结论与展望

农村低保政策是我国农村社会保障政策的一个重要组成部分。农村低保政策执行的好与坏不仅影响着各地政府的公信力的强弱，而且也影响着农村居民生活质量的高低。农村低保政策的有效执行是解决农村贫困人口基本生活问题的长效举措，是缩小城乡贫富差距的重要一步棋，是我国民生建设中不可或缺的环节。

5.1 研究结论

本文通过对奉新县民政局工作人员、基层乡镇政府工作人员和农村居民的访谈和农村低保户家庭的实地调研，瞄准的农村“低保”对象主要集中在 17 岁以上小学文化程度及以下学历而且大部分因病导致贫困的人群，他们按照严格的低保申请流程向所在地的民政部门提交申请，奉新县的农村最低生活保障线为 70 元/月，并且奉新县还提供了与之相配套的教科文卫等方面的优惠政策。目前，奉新县享受到农村最低生活保障的人口为 11243 人，占到农村人口的 5%，这个指数远远高于国家规定的 2%这一救助比例。但是，奉新县有关农村低保方面的法律法规不健全，农村低保执行的工作人员稀缺，致使奉新县农村低保存在低保对象难确定，低保工作执行力低，低保工作难监管，低保政策执行过程中存在滥用职权、玩忽职守现象等问题的存在。从以下五个方面来提升农村低保政策的执行力：建立农民的政策表达机制来了解民意；借助建立科学的收入核算体系、健全低保准入与退出机制、量身定制低保标准体系和低保标准动态调整机制来科学合理地设计农村低保政策；通过物质激励、精神激励、职业发展激励等这些激励方式培育执行者的良好的执行心态，从而提升执行者自身的素质和能力；信息的传递沟通协调是关键，绩效考核是催动力，监督管理是预防，责任追究是保障，这四个环节相互配合完善基层政府执行机制；营造执行力文化，将执行力理论内化为执行者的素养。

参考文献（略）