新公共服务视角下乡镇政府职能转变研究——以河北省G镇为例

第1章引言

1.1研究背景

随着我国改革开放和经济的飞速发展,农业生产的各个方面都有了很大的进步,农村面貌也得到极大改善,农民群众也得到了极大实惠。但是仍然有不少问题困扰着我国乡镇政府,传统的社会问题如义务教育、公共医疗、社会保障等,还有伴随着城乡一体化进程出现的新的社会问题,如农民工进城、失地农民、环境污染等。这些问题如处理不当往往容易造成社会冲突,产生不利影响。要解决这些社会问题,乡镇政府必须转变其职能,构建完善的公共服务供给体系。虽然我国对乡镇政府机构进行了几次大规模的改革,但是这些改革大都是以精简机构和人员分流为主,最终流于形式。因此虽然经历了大的机构改革,但是乡镇政府职能并没有随着改革的开展而彻底转变,反而是乡镇政府规模不断膨胀。现在,我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都没有跟上形式的发展,乡镇政府在职能履行过程当中存在着存在职能越位、缺位和错位现象。具体表现为乡镇政府为了达成经济指标,随意为企业、农民作担保,代替中介组织和农民签订合同,而在提供公共产品、公共服务和社会管理方面,又存在着职能缺位现象。

农村税费改革和新农村建设的开展大大改变了农村的社会环境和经济环境,也为乡镇政府职能转变提供了机遇。农村税费改革旨在减轻农民的税负负担,促进农民的生产积极性,但是同时削弱了乡镇的财政能力。在新农村建设的背景下,乡镇政府承担的各种公共服务、社会管理事务明显增多,但是在取消农业税后,乡镇财政收入减少,财政更多的是依赖于上级政府的转移支付,乡镇政府陷入了“有政无财”的禪她局面,从而带来了一个新的问题即“下一步乡镇将会走向何方”。近年来学术界相继提出了“撤销乡镇”,实行“县政、乡派、村治”,或者直接推行“乡镇自治”等等不同的改革主张。这些主张实际上表明了学术界对于乡镇政府的地位、职能与作用并未达成一致,对于乡镇政府的职能定位上还存在着严重的分歧。

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1.2研究意义

1.2.1理论意义

第一,对乡镇政府职能转变研究有助于更为细致、系统的研究乡镇政府。在乡镇政府理论研究领域,虽然已经有众多专家进行了多种不同角度的研究,并取得了一定的理论成果。但是目前所有的理论成果虽然是建立在不同的研究方法和理论基础之上的,但是并不能仔细、专业、深入、系统的阐释中国乡镇政府职能。在乡镇政府职能研究领域,尚存在大片空白,有待我们不断研究创新形成新的理论来填补此空白。

第二,乡镇政府职能转变研究有利于地方政府理论的深化。地方的国家机构和地方政府如何进行公共管理是地方政府理论所关注的研究对象,主要研究探讨地方国家机构的设置状况和存在于地方公共管理中的一般规律。目前的研究主要集中在理论界,关注的主题主要是地方基层选举、当地政府改革和机构改革。本文提出了一种新的思路,在新公共服务理论的指导下,重新定位乡镇政府职能。从乡镇政府职能部门转变的角度出发,丰富地方政府理论。

第三,乡镇政府职能转变研究有利于新公共服务理论的丰富。新公共服务理论之所以能为服务型政府的建设打开新的视角、提供新的理论依据,是因为新公共服务理论认为政府的职能应该是服务,更加看重公民至上、把公民放在了首要地位,与当今一切为了经济数据让步的思想截然不同。但是当今的中国学者们对于理论更多的是解读和介绍,较少与具体地域实际情况相结合。本文则提出新的研究思路,利用新公共服务理论,探索中国乡镇政府职能转变,为新公共服务理论的丰富与发展做出贡献,使新公共服务理论能够切实的指导中国乡镇政府职能转变。

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第2章相关的概念以及理论基础

2.1相关概念

2.1.1政府职能

从政府的管理领域分,政府职能可以划分为政治职能、经济职能、文化职能……并可进一步细化为中国具体的职能。政府职能在层次角度上有微观和宏观的区别:⑴宏观职能,政府通过法律的、经济的、行政的手段从而协调、平衡、控制使整个社会或者社会生活的某个领域(如经济)处于有效秩序。⑵微观职能:主要是通过行政手段执行法律或监督法律的实施。前提是政府必须是依法行政且必须按照法律规定的标准监督各种具体的社会行为。政府职能还可以按照地理范围划分为全国性与地域性,处理某些社会公共事务,必须把整个国家作为一个统一的整体,或必须全国实施统一的规范;而某些事务可以因地制宜或必须分散在各地完成。

2.1.2乡镇政府职能

乡镇政府的职能,主要就是乡镇政府在组织和领导本行政区域内经济、文化、社会等各项事业建设中所负有的职责和具有的功能。乡镇政府的工作大多是管理辖下居民日常生活所产生的事务。从大的方面来说要促进经济的发展、维护社会的稳定,提高本地治安水平、维护居民人身财产安全,从小的方面来说,要提供满足居民需求的服务。

所谓政府职能转变,包括政府在一定时期内管理的职权与职责、功能的转变与变化。当前的转变更加重视从适应计划经济的政府职能转变为适应社会主义市场经济的政府职能。要想建立能够妥善完成调节经济、监管市场、提供公共服务和协调社会秩序职能的乡镇政府,就必须改变我们现有的服务于微观经济,一切为了经济发展的政府职能。为了建设更加适应新环境的服务型政府,就必须在社会主义市场经济条件下,重新定位乡镇政府的职权、职责与功能,加强公共服务职能,实现行政体制创新。

其一,政府职能是变化的,是在一定时期内适应经济发展要求而确立的,目前乡镇政府职能转变必须适应社会主义市场经济的要求。

其二,政府职能的转变,实际上是政府职权、职责、功能的转换,使其与政府的能力相适应,目前乡镇政府职能转变要使自己变成一个有限的政府,从而成为高效的政府。

其三,政府职能的转变,更进一层,是政府职能的重新构建,目前乡镇政府职能转变要转到经济调节、市场监督、社会管理以及公共服务上来,实现体制创新。

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2.2理论基础

2.2.1新公共服务理论

新公共服务理论的产生,起源于一批公共行政学者的反思,他们意识到了新公共管理理论在指导政府改革过程中,政府的行为出现了偏差,理论同样需要进行改进,由此罗伯特等哈特提出了新公共服务理论。新公共服务理论主要关注在以公民为核心的治理系统中公共行政应该扮演什么角色。他认为政府的职能不应该是新公共管理理论中提到的掌舵职能,他认为政府的职能应该是服务。将新公共服务理论的内容加以总结,新公共服务理论大致为以下几方面:（1）政府的职能在于帮助公民表达自己的意愿和帮助公民实现共同利益。在当今社会,许多政策和目标的建立其实是各大组织和团体相互博弃的结果,这种模式下产生的政策最终只能是许多观点和利益的混合物,无法代表公民最迫切的需要和意愿,也无助于问题的解决。如果政府仅仅只是通过管制和命令来领导公众的行为,往往是不够的。这时,政府不能再仅仅只担当服务的提供者,而是应该积极地将合适的参与者聚集起来进行谈判与链商,并自觉充当调节、协调或者仲裁的角色。（2）公共行政人员应该创造共享利益和共同责任。新的社会远景不能仅仅委托给政治领导人或者公共行政人员,而是应该有广泛的群众参与。应该建立一个公民能够通过对话交流不同的价值观念,从而形成共同的公共价值观念。政府应该积极建立这样一个舞台,使得大家能聚集在一起交流,最终形成一套完整的制度。行政官员在面对不同的利益需求时不能仅仅是要求公众相互妥协,而是应该鼓励公民采取一致的行动。（3）经历过集体努力和协作并且符合公共需要的政策,会得到最富效率和最负责任的贯彻执行。（4）公共行政官员应该更注重建立和维护政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。政府的服务对象不能仅仅局限于顾客,因为在公共部门之中,很难给顾客下一个明确的界定。除了要为那些有直接需求的顾客提供服务之外,等待服务的、自我没有意识但是可能需要服务的等等,都应该享有政府提供的服务。政府在提供服务的过程中更应该重视的是公平与平等。（5）除了关注市场、宪法和法令,社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益都应该在政府的关注范围之内。在面对政府责任这个问题时,新公共管理理论倾向于让公务员按企业家的办事方法行事,于是效率、成本、回应性问题充斥市场。但实际上公务员受到了诸如公共利益、宪法和法律、社会价值观念和标准的影响。新公共服务理论认为在公共行政人员陷入复杂的价值冲突之时,公共行政人员应该通过多种途径使得公民了解这些矛盾冲突,让这些实际情况也成为讨论内容的一部分。这样既有了解决问题的方案也避免了公共行政人员独自决定会产生的错误,同时确立了公民权。（6）在尊重人的基础上共同运作。新公共服务理论不仅要求行政管理人员尊重公民,同时公务员也应该得到管理公共机构的人的尊重。（7）公务员和公民的行动比企业家精神更为重要。公共行政人员在接受了服务于公民的职责之后就应该积极主动的促进公民权的提升,推动民主对话,催化社区参与,作为中间人促成问题的解决。根据作用可以将公共行政人员重新概括为参与者,而非企业家。

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第3章G镇政府的改革成效.......15

3.1乡镇政府职能的变迁.......15

3.2税费改革后的G镇政府.......17

第4章阻碍G镇政府职能转变的因素.......24

4.1阻碍乡镇政府职能转变的内部因素........24

第5章新公共服务视角下的乡镇政府职能定位.......30

第6章转变乡镇政府职能的建议

6.1转变认识,树立服务型政府的理念

6.1.1树立民本政府理念

新公共服务更加关注的是公民权、公民意志和公共利益,而不是忙于追逐经济利益。新公共服务理论中对于公共利益的重视,认为我们的服务对象并不是顾客而是公民,对服务的重视等理念,都与目前乡镇政府普遍存在的官本位思想有所不同。新公共服务将人放置在生产效率之上,就已经与部分乡镇政府领导的经济利益至上的观念产生冲突了。在新公共服务理论的指导下建立服务公众的政府,首先就要转变乡镇政府工作人员的观念,只有正确的的认识才能更好的指导实践工作。服务型政府理念的树立前提之一便是民本政府观念。作为民本政府,乡镇政府应该做到:首先明确公共服务的供给对象是人民群众。乡镇政府工作的目的是为了满足乡镇居民日益增加的物质文化需要,一切行动的前提都应该是人民群众的利益。将人民群众的利益放置在经济建设之上。其次,乡镇政府工作人员应该转变对于自身的定位,在原有的官本位思想影响下,许多乡镇领导干部将自己的地位提到了人民群众之上。实际上,乡镇政府工作人员应该是公共服务的提供者,是人民群众的服务者。原有思想会禁锢住乡镇工作人员的改进,从而阻碍乡镇政府职能的转变。乡镇政府工作人员应该进行思想上的改进,树立执政为民的理念,将人民群众利益作为一切行动的出发点,才能更好地实现乡镇政府职能转变。

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结论

税费改革和新农村建设使得农村的社会和经济环境有了很大的变化。在税费改革之后,乡镇政府可支配财政收入大为减少,同时新农村建设给乡镇政府增添了许多公共服务项目和社会管理项目。面对新的形势,乡镇政府原有的职能已经不能适应农村、农业、农民生产和生活发展的需要。本文以河北省G镇为例,详细讲述乡镇政府职能转变过程中存在的问题,比如,镇政府的职能转变存在虚假现象;职能转变并不完全,在履行政府职能的过程中,仍然存在越位、缺位、错位现象;可支配财政收入不足,社会公共事业欠账较多;政府工作人员缺少创新意识,难以转变思想为农民服务。在深入分析阻碍镇政府职能转变的因素之后,可以看到,由于理论准备的不充足,理论发展没有跟上实践的步伐,乡镇政府职能没有得得到明确定位,乡镇政府职能转变的目标模糊,必然影响政府职能转变;陈旧的官本位思想和干部队伍本身的不适应,阻碍政府职能转变工作的 展;自上而下的行政生态环境、事权与财权不相适应的财政管理制度、管理性体制因素等外部因素也制约着乡镇政府职能转变。要想实现乡镇政府职能转变,必须重新定位乡镇政府职能,明确政府职能转变目标。从新公共服务视角出发,乡镇政府应该是公共服务提供者,社会管理保障者,经济发展环境的优化者。乡镇政府转变政府职能、构建服务型政府,必须首先转变认识,树立民本政府、有限政府和依法行政的理念。加强社会各项管理职能,着重建设农村公共服务机制,因地制宜发展经济,注重农民在经济生产和发展中起到的作用,充分发挥农民的生产自主性。除了这些,乡镇政府职能转变也离不开相应的改革配套措施,建立相应的财政管理体制,政府考核机制等等。

参考文献（略）