行政体制“省直管县”改革探析——以江苏省为例

第一章绪论

一、研究背景和意义

(一)研究背景

自新中国成立以来,国民经济发展便设定了“推动城市化、工业化建设为中心”的目标,集中县级地区的资源发展推动中心城市的工业化,所以在很长的一段时间里,县域经济的发展不为人们重视,从而导致了现实中存在许多经济落后的县,与此相呼应的是,大量县级政府存在着财政缺口。

由于县级政府缺乏足够的财政力量,县域地区的教育、文化、社会保障等公共服务的质量和普及程度均不尽如人意;更重要的是,由于县级政府在管理县域经济发展方面由于经济调控能力和手段比较有限,在与城市等市场主体的竞争中处于弱势状态,使得县域经济产业结构和发展程度都相对落后的地位。与不断强大的中国整体实力和越来越多的发展迅猛的中心城市相比,县域经济发展处于很不协调的状态,帮助县域经济走出困境,实现县域经济发展是当前政府需要严肃对待和解决的问题。

从2007年起,江苏省启动了财政体制的省直管县改革,经过五年多的探索,江苏县级区域经济飞速发展。在财政体制的省直管县改革中,省政府向县级政府下放了财权、经济管理审批权等权利,一系列的改革手段有效地解除了县级区域经济发展的束缚,推动了苏南、苏中、苏北各个县级区域的经济发展。

近20多年来,江苏省的百强县所占比例在全国位居前列,2012年全国经济百强县中,江苏省占了22个,其中昆山市位列百强县的第三名。必须承认,江苏省的财政体制的省直管县改革改善了县级政府的社会管理效能、提高了政府的行政效率,从而有效的促进了江苏省县级区域经济的大力发展,这样的实践是中国进行地方政府改革必须重视的宝贵经验。

目前已有的经验表明,财政体制的省直管县卓有成效,虽然江苏省的行政体制省直管县改革还在试点地区(昆山、泰兴、沭阳)实践的层面,但行政体制省直管县对于改变现有政府层级多、行政成本大、县级政府职能缺失、县域经济发展落后等问题方面起到一定作用。中央政府也认识到了省直管县的作用,先后下发通知和文件,号召各省份选择条件允许的县(市)进行财政体制及行政体制的“省直管县”改革。在2009年的政府一号文件中,特别强调了在粮油棉猪生产大县可以试推广“省直管县”财政体制改革,并鼓励条件适合的省份进行“省直管县”行政体制改革实验。

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二、研究文献综述与研究方法

(一)文献综述

从我国实施“强县扩权”改革和“省直管县”的财政体制改革以来,学术界高度关注,各领域的专家、学者从各自学科的角度,对市地级市管县体制改革进行了分析和探究,具体来说主要有如下四个角度:

1、“省直管县”的财政体制改革促进经济发展的角度。此种观点认为,一步到位地调整行政区划在实际操作上存在着不小的难度,因而可以先从对财政层级结构进行调整下手,以财政体制的“省直管县”带动行政体制的“省直管县”,最后即可达到行政区划改革的最终目标。此种观点同时提出了“扁平化财政管理体制,具体为:首先要减少财政层级,避免多层财政级别造成的重复浪费;其次减少财政层级的同时,规范各级的财权划分;三是按照效率和公平的原则,进一步规范事权划分。此种观点己经在中国现实中的省县财政关系中推行开来,即为财政体制上的“省直管县”。

2、行政区划划分的历史沿革与现实需要“省直管县”行政体制的角度。此种观点认为,行政区划会自动地跟随随社会、政治、历史现状的变迁而改变,行政区划的变迁具有一定的继承性,以此更好地适应区域发展,以便合理地配置社会和自然有限的资源,从而更有效地保障国家利益及实现社会发展。在某种程度上讲,由“市管县”的体制到“省管县”体制的改革,就是顺应时代发展的趋势,是对当前行政管理体制的一场自我革新。此种观点视为从行政区划的角度论证我国实施省管县的合理性。

3、“市管县”弊端需要“省直管县”的角度。此种观点认为,目前的“市管县”体制存在诸多问题,主要表现在:第一,规模小、福射功能弱的地级市,“小马拉大车”,并未带动所辖县发展。第二,普遍存在市“吃”县、市“刮”县现象,市县矛盾突出。第三,经济绩效并不突出,自身经济发展能力不强的地级市不仅不能带动周围的县域经济发展,反而成为阻碍县域经济发展的障碍,等等。因此,这种观点要求改变市管县的体制,直接实施省管县的体制。

4、“省直管县”改革背景下的地级市的定位及职能匹配角度的研究。我国学界关于“省直管县”的研究中,学者们一般将如何定位地级市放入了省直管县'改革的困境”之中,而从和“省直管县”研究的其他角度的文献相比较而言,专门研讨解决地级市定位的文献比重较小。学者张占斌论述,即使从管理层次上取消了地级市,但地级市的行政建制却没有裁撤,地级市的中心城市的作用反而不会被削弱,在某种程度上而是被加强了。在这种情况下,调整地级市的行政区划解决中心城市发展过程面临的发展空间问题则成了一条必须之路。学者吕孝胜与刘慎松也认为,地级市应在合理划分事权基础上扩大财源,首先要大力发展自己的财政能力以此加强城市建设,其次要通过自身的发展带动县域经济的发展,最终达到统筹城乡发展的目的。学者吴金群则从“统筹城乡发展”角度探讨了“省管县”的体制改革,他在文章中提出的“雀管县”后的“城乡分治”的观点,这种观点不但是变革我国被行政体制固化的城乡二元结构的重要思路和统筹城乡社会经济发展的重要手段,而且从行政组织结构和管理体制改革的角度看也是为市县关系的重新构建提供了有益参照。从以上学者的论述中,能够得出一个结论:学界在对于地级市在此次改革中的定位、日后扮演的角色是什么、应该通过何种方式途径实现定位的转变等问题上并未进行深入的论证。

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第二章省县管理体制相关理论概述

一、地方治理理论

上个世纪末,地方治理变革于欧美国家兴起,该变革提倡建立分权化的地方自主管理和相互合作的府际间关系。经过二十多年的发展与完善,地方治理理论形成了一套自己的理论思想。首先,地方治理的共识基础为某种国家最低标准和某种政策具有优先权,目的是将权力和资源从中央集中控制转向一线的管理者、地方民主实体、社区。治理理论在整个的地方政府运行和变革中,都贯穿着治理理念,自始至终都是以当代治理理念作为基础的。地方治理理论的关键词就就是地方自治、分权、府际合作。

当今社会的县级政府改革,可以以地方自治理论为依据,通过省直管县改革向县级地方政府分权,构建地方治理的模式,将会对县域经济的发展起到不可估量的作用。

(一)地方治理的内涵

从治理理论发展而来的地方治理理论有着宽泛复杂的内涵,学界对它从不同的角度进行了定义。一般而言,地方治理是指政府、社会团体等多组织主体在一个公民生活空间里积极响应公民需要,相互配合,提供公共服务,从而实现地方发展的自我管理模式。地方治理特点为拥有弹性的组织结构安排和独立的制度结构,地方政府具备了更高效的回应性、更广泛的公民参与性和更高程度的选择权。

如果能在中国县一级政权建立起县级政府地方治理模式,从而在中国构建起地方治理模式,让县级政府成为一线的直接管理者,改变计划经济体制下形成的“市管县”行政格局,将在一定程度上改变中国县域地区经济落后、农村公共服务落后和城乡差距增大的现状。

(二)地方治理的内容

从维度上讲,可分为纵向的分权地方治理与横向的多中心地方治理。横向的多中心地方治理是希望实现多主体(如政府、公民和市场)的相互协作;纵向的分权地方治理则是依据分权的理论思想探讨怎样更好进行上下级政府间的权力划分、资源分配,以实现政府层级结构间的高效协调。

一般而言,分权主要为两种形式:一是政府间内部的自上而下的放权;二是政府向社会分权。结合中国的省直管县现实情况,强调纵向分权的地方治理就是运用下放权力等手段重新建立起从上到下的政府层级关系。这种分权主要指不同级别政府的权力调节配置,它主要包括政治权与决策权、事权与财权的重新分配和划分。

地方治理的实践包含了地方政府的重组,地方政府的重组包含了许多的创新改革手段,如重新调整组织结构的幅度、放宽行政权力,设定合理的管理权限等。地方政府重组还包括了一系列的功能调整和组织机构调整往往牵涉到权力的重新分配、行政区域的划分、政府机构的重塑和府际关系的调节等。

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二、组织结构扁平化管理理论

合理有效的行政区划的预期标是实现纵向上拥有合适的行政层级,横向上有适宜的管理幅度。“纵向上拥有合适的行政层级,横向上有适宜的管理幅度既能大幅度减少行政管理的成本,又可以达到范围内最大的管理效能。“因此,要使整个国家的行政管理活动取得良好的效能必须科学地确定行政区划管理层次”,从古至今的历史资料表明,科学合理的行政区划不仅要求层级适度、幅度适中,而且各层级的管理幅度也应该相互协调。在该理论上,企业组织结构扁平化理论给江苏省的行政体制省直管县的改革提供了有力的理论基础。

(一)组织结构扁平化管理原理的内涵

二十世纪末以来,组织机构管理扁平化脱胎于新制度经济学,逐渐发展为管理层级与管理幅度关系原理的未来发展方向,“所谓组织扁平化,就是通过减少管理层级和扩大管理幅度,来建立一种紧凑的横向组织”。其中,管理层级指组织纵向划分的管理层级的数量,管理幅度则是指一级行政机关或者管理者直接领导和指挥的下级单位或者下属的数量。管理幅度大的管理体系在纵向结构上会呈现一种扁型的形态,通常我们称之为扁平化组织。

(二)组织结构扁平化的特点

扁平化组织的构建以工作流程为中心而非部门职能,强调简化管理层层级,注重权力下放,强调积极运用现代网络通讯等技术手段,注重目标和绩效管理。

从上世纪九十年代开始,组织扁平化在世界范围内逐渐成为企业组织和行政组织的主要发展趋势,因为扁平化组织指挥链条相对较短,且注重采用现代信息技术等交流手段,能够快速适应外部环境的不断变化,从而能够实现管理团队的有效运作。

(三)组织结构扁平化的意义

行政组织的扁平化具有重要意义:减少中间层级,能加速信息流通;管理重心下降,能改善决策环境;精减组织结构,能节省管理费用降低管理成本;强调自我管理,能开发人力资源;主张民主领导,能提高工作效率等。扁平化组织结构是现代社会中层级组织的发展趋势和主导模式。因此,发展扁平化的组织,变革以往的多层级组织成为了未来组织规划的一种发展方向。

目前,我国的行政组织结构以马克斯韦伯的官僚制理论为依据,遵循着“纵向层级制”和“横向职能制”的构成原则。从纵向角度讲,我国行政组织划分为中央一省(自治区一市地区一县(县级市)一乡镇五级,层次相对比较多,不可避免地造成人力、物力、财力的浪费,加重了社会的负担;同时决策过多地集中在了上层,不可避免地降低了行政效率,助长了官僚主义作风,滋生了不少其他方面的问题,如腐败等。

伴随着我国经济大环境的改变,以及经济社会发展逐步进入新的阶段,现有的县域经济发展进入了更高的层次,原有的市管县行政组织体制不仅难以适应经济发展的需要,而且在一定程度对县域经济发展产生了制约和阻碍作用。因此,变革现有的行政体制上的市管县”,实行行政体制的省直管县”,减少纵向上的地方政府层级,构建扁平化的行政组织是未来行政管理体制改革的重要趋势。

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第三章江苏省“省直管县”行政体制改革的背景..........13

一、江苏省“省直管县”行政体制改革的原因...........14

第四章江苏省“省直管县”体制改革的基本内容......21

一、财政体制“省直管县”改革........21

第五章江苏省“省直管县”行政体制改革的经验与问题.......24

一、江苏省“省直管县”行政体制改革的经验.........24

第五章江苏省“省直管县”行政体制改革的经验与问题

一、江苏省“省直管县”行政体制改革的经验

(一)省政府起主导作用

计划经济时提出的“市管县”体制,在特殊的时代背景、社会制度下确实帮助了很多地区以较快的速度实现了现代化、城市化。可是由于中国各咨市的条件差别较大,而且社会转型较快,“市管县”这种上而下的植入式发展方式在市场经济发展过程中,逐渐的失去了原有的制度环境和作用条件,在促进县域经济发展上能发挥的正面作用越来越小。

从2007年开始实行省直管县”财政体制的江苏省,关于如何实施省直管县改革积累了一定的相关经验,同时使得该省的县域经济发展一直处于全国领先的地位。

从以上改革可以看出,在财政体制省直管县改革中,江苏省省政府在改革中处于主导的地位,对市、县的财政体制改革起到了主导、推动和监督的作用。而江苏省内的行政体制“省直管县”改革试点,从财政体制省直管县改革中提取经验,也是一个省级政府运用自己的行政权力打破阻碍经济发展的体制性约束的过程。根据中国的现实国情,省政府在地方治理中具有着关键的作用,省政府直接决定和推动省域内行政组织结构调整、权力配置等相关事宜。因此,江苏省政府必须做好利益和权力的平衡,以此更好处理下一级的市县之间的关系。只有由江苏省政府主导改革,才能保证省内市、县对政策执行的效果。

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第六章江苏省行政体制“省直管县”改革的建议

一、合理调整省级政府的管理幅度

(一)减少县级行政区域

学界研究认为,行政管理的幅度以不超过50个行政区域较为合适。江苏省现有13个地级市和51个县(市),如果再对部分区域较小的县进行合并,并将部分缺乏发展空间的地级市与市区周边的县区合并,江苏省实行省直管县行政体制后实际管理幅度不会超过55个,根据理论,尚在在比较合理的范围内。江苏省内共有52个县级地方政府,在数量上并不很多,但仍然应当先进行试点的渐进式改革路径,以减少休克式疗法对省政府职能可能产生的巨大压力。

(二)地域优势减轻省级政府管理压力

从省级政府的地域条件看,相对于新疆、内蒙等西部地域辽阔的省份,江苏省本身具有辖域面积小、平原地区交通方便的特点,这为它推行行政体制“省直管县”改革提供了硬件条件支持。这主要是因为,进行纵向政府间权力配置格局的调整,推行“省直管县”行政体制改革,实现财政层级至行政管理层面上的省管县的直接管理,从理论上讲,这将在数量上极大地增加省级政府相应的各个职能部分的工作量。然而,较小的辖域面积,平原地区便利的交通等条件能够在一定程度上减少政府的时间负荷。

关于电子政务。从政府办公条件看,中国的政府普遍存在公务量大、公共行政技术落后的问题,使得现有的地方政府可以有效领导的政府幅度很有限。然而通过发展电子政务,可有效地提高省直管县行政体制改革后可能面对的效率低下问题。虽然我国电子政务起步较晚,何在以信息化带动工业化的战略方针指导下,我国的电子政务建设进入了快速发展的阶段。通过引进与发展电子政务,提高现代政府管理技术,同时培养提升政府工作人员的个人素质,最终达到提高政府管理能力增强政府执行力从而有效在省内推行省直管县行政体制改革的目的。

参考文献（略）