政府治理能力现代化的传播实践——基于深圳市政府媒体沟通创新案例的分析

1 绪论

1.1 问题研究的背景和意义

当前，中国社会正处于社会转型期，飞速发展的经济水平和科技水平，使得整个社会从计划经济体制向市场经济体制转变，从传统、封闭向开放、信息化转变，社会结构和人们的价值观念也发生了天翻地覆的变化。同时，公众的自主意识也开始觉醒，要求实现自身的政治、经济、文化等各方面的权利，利益群体变得更加多元化和复杂化，各种社会矛盾和社会风险也越来越突出，比如贫富分化加大、群体性事件频发、社会公共安全问题突出、就业问题严峻、腐败问题高发等。因此，如何进行有效、健康的社会治理成为了当先社会发展中政府需要思考的重要问题。

国内最早介绍“治理”的文章，应该是 1995 年发表于“公共论丛”第一辑《市场逻辑与国家观念》上署名为知贤的论文：《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》。2000 年，俞可平主编的《治理与善治》论文集出版，收录了西方治理理论代表学者斯托克、库依曼、杰索普、罗茨等人的著作，并认为社会治理是指公权力为实现公共利益而进行的管理活动和过程，“治理”逐渐成为国内学术界的热词。2013 年 11 月，党的十八届三中全会首次提出了推进国家治理体系和治理能力现代化，重点强调政府进行“协同治理”，以人民利益为治理切入点，规范行政行为、市场行为和社会行为，促进多元主体的有机合作。北京大学政府管理学教授燕继荣认为，治理的内涵包括了共管、共治，即政府和非政府组织共同进行社会管理。

目前，，国内经济和科技快速发展，社会的物质水平和人们的消费水平不断提高，绝大部分人的物质需要得到了满足， 生理、安全感、爱和归属感等几个需求层次实现后，“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，人们开始向更高的需求层级进发，就是“尊重”和“自我实现”，其中很重要的一点就是实现自身的政治权利，发挥自身在社会中的作用，得到社会的尊重。而随着科技水平的飞速提高，新媒体技术的兴起和发展，互联网平台为公众提供了在网上发表言论、互动交流，来参与民主政治和社会治理的机会。像微博、微信等新媒体，其影响力也越来越明显体现出来。例如，近几年在微博上爆出的“房姐”“房叔”，以及不雅照官员等，通过微博的快速传播，引起巨大的传播效应，也马上带来了传播的结果：官员下马，腐败行为得到查处。这是新媒体政治影响力的有力体现。因此，新闻媒体因其独有的社会协调、环境监测、舆论监督、教育娱乐和服务社会等功能，以及快速传播、覆盖力强的新媒体技术，对于政府治理创新有着重要的意义。政府利用现代化新闻媒体进行沟通与传播创新，有利于实现政府治理能力的提高，也是治理现代化的必经之路。因此，媒体的传播治理实践是政府治理的应有之义。

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1.2 国内外研究现状

1.2.1 国内研究现状

国内最早介绍“治理”的文章，可能是 1995 年发表于“公共论丛”的署名知贤的论文：《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》。2000 年，俞可平主编的《治理与善治》论文集出版，书中收录了西方治理理论代表人物斯托克、库依曼、杰索普等人的著作，从此“治理”成为众多中国学者寄语厚望的研究课题。

一些学者对于治理理论在中国的适用性表示质疑的态度。2001 年，《中国行政管理》第 9 期题为《中国离“善治”有多远》的笔谈中，多位作者对于中国实践治理理论表示保留态度。

《理论文萃》2003 年第 4 期以“反思与超越——解读中国语境下的治理理论”为总标题的一组文章，也表达了这种保留态度。比如，学者刘建军指出，“在中国现代政治还没有完全成型之前，对国家权力回归社会的过分呼唤，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱”。

学者李春城认为，我们往往将治理理想化，但是忽视了治理在中国的可行性以及带来的风险。这些持质疑论点的学者认为直接移植西方的治理理论，而不根据中国的传统政治文化进行调整，会导致严重的后果。

另外的大部分学者主张将治理理论引入中国进行实践，主要有以下几种理论倾向：第一种，以俞可平、娄成武、张建伟、王诗宗为主的学者认为要以政府为主导，引导其它社会组织和群体来参与治理；第二种是以郭道晖、何增科、陈剩勇等学者主张通过发展非政府组织、培育公民的观念和行为来实现市民社会，达到公共治理效果；第三种是徐勇、李文星、杨庆东等学者主张通过改革政府内部结构、机制等来实现治理水平的提高。

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2 政府治理能力现代化概述

上文分析了“国家治理”“社会治理”“媒体沟通”“传播”“议程设置”和“社会互动”等重要概念后，本章的研究内容有政府治理能力现代化的内涵以及衡量标准，包括策民主科学化、协同治理多元化、执政行为法治化、协调能力统筹化等四个方面，以及透过政治传播这一理论视角对治理能力现代化进行分析，并对中国现实社会下实现治理能力现代化的条件进行了探究。

2.1 政府治理能力现代化的内涵

党的十八大提出，建设中国特色社会主义事业总体布局是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体”，这是总揽国内外大局、构建和谐社会的新部署。其中，社会建设的现代化是重要的一方面内容。社会建设是指社会主体根据社会需要，有目的、有计划、有组织地改善民生和推进社会进步的社会行为与过程，社会建设的内容有：社会结构的调整与构建、社会流动机制建设、社会组织建设、社会阶层利益关系协调机制建设、社会事业建设、社会保障制度建设、社会安全体制建设、社会管理机制建设等。社会建设包含了社会治理的内容，推进政府治理能力现代化，也就是要推进社会建设走向现代化，五个“建设”合力，实践和谐社会的构建。

学者俞可平在《推进国家治理体系和治理能力现代化》中提出，衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有以下五个指标：一是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、企业治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序；二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位；三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力；四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益；五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。学者陶希东认为，“治理能力现代化”主要是指以国家治理体系为依托，借助制度、机制、政策、技术等因素，促使国家多元治理能力保持协调进步、务实高效的一种趋向与动态过程。“治理能力现代化”实质上是在一定时空范围内，多元治理主体之间互动合作、集体行动的多元能力体系及其提升过程，是旨在实现“善治”的基本能力保障。

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2.2 政治传播理论视野下的政府治理能力现代化分析

无论是政府新闻发布、信息公开、危机舆情公关应对、借助媒体开展宣传，还是互联网参政问政、政府媒体进行形态合作等，都是政府进行政治传播的方式。

政治传播（political communication）是政治学与传播学交叉融合产生的一个重要研究领域。而什么是政治传播？下面分别从西方视角和中国视角来审视政治传播的概念界定。第一，西方视角。西方理论界对于政治传播概念的早期表述为：“政治传播是一种过程，一种有多种因素在其中相互影响的过程：政府及其辖设的社会事业机构与公民的选举行为两者不断地向对方传达政治性影响因素。”中国学者从“政治”与“传播”融合的视角提出了政治传播的概念：“所谓政治传播是指特定政治共同体中政治信息扩散和被接受的过程”，“政治本身就是传播，没有传播的政治是不存在的；‘政治’与‘传播’既不是平行关系，也不是机械合一，而是从‘生成’的角度，既强调政治形成中的传播因素，有强调传播形成中的政治对象或内容，政治与传播作为一种要素内在融合，形成一个具有完整内涵的新的独立范畴，即政治传播。”这可以作为广义的“政治传播”概念界定，但在实际应用中容易导致泛化。一般认为，政治传播是政府开展的、有目的的、与政治相关的传播活动。因此，段鹏教授提出了一个狭义的定义：“在政治传播过程中有三个主要因素，即政府（政治家、政治组织等）、媒体（通常是大众传播媒介）和公众。政治传播可以看成是这三个要素之间进行政治信息传播和反馈的过程，因此我们可以认为政治传播是政治传播者利用意义符号，通过媒介向社会成员传播政治信息的行为过程。”

通过上文对政府治理能力现代化的分析可知，政治传播过程的三个因素政府、媒体、公众，也同样是治理能力现代化中决策信息民主化、协同治理多元化的三个主体。无论是政府科学民主化决策、社会治理协同合作，还是政府进行政治传播，都需要努力建立与市场化、全球化、信息化、民主化发展趋势相适应的政府治理机制，开辟新媒体渠道来收集公众意见或建议，探索现代技术手段在公共传播和治理中的应用，需要多元主体形成真正的合作伙伴关系，走向合作、互动的制度化、长期化，才能保障国家治理健康发展。

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3 深圳市政府与媒体沟通创新与传播的实践..........................13

3.1 行政机构设置变化：彰显政治传播理念..............13

3.2 大运会主打宣传牌：媒体传播营销深圳........................20

3.3 互联网问政与公关：政府-媒体合作新探索........ 22

4 从“管理”到“治理”到“善治”——政府治理传播实践的方向............. 28

4.1 深圳政府治理传播实践的不足与挑战.................28

4.2 境外政府与媒体沟通与传播创新的做法与启示................30

4.3 政府治理传播实践的策略建议...................31

5 结语.................36

4 从“管理”到“治理”到“善治”——政府治理传播实践的方向

通过上文对深圳市政府媒体沟通传播实践的三个案例分析，本章将总结其实践的经验与不足，同时参考境外政府与媒体沟通合作的成功经验，在此基础上提出笔者对于实现政府借助媒体平台，与媒体进行沟通合作，实现从“管理”到“治理”再到“善治”的治理能力提升。

4.1 深圳政府治理传播实践的不足与挑战

在总结深圳政府运用媒体传播进行治理的创新经验的同时，也要看到其面临的诸多不足与挑战。不足存在的实质原因是由新闻媒体现今面临的困境而延伸到的体制及深层结构的原因。

4.1.1 新闻发布制度缺陷

虽然我国的新闻发布制度正在不断向民主化、公开化、法制化发展，但与境外政府相比，依然存在较多的缺陷和不足：

一是政府新闻发布缺乏法律保障。我国政府的新闻发布制度还处于一个摸索的进程中，新闻发布的及时性、内容真实性、保密性等，没有一个明确的法律法规予以规范，也无问责机制。喻国明认为，目前的新闻发布存在明显的责任不对称情况，政府官员不公开信息不会承担责任，如果公开信息，则要承担该信息带来的所有后果和责任。所以权衡之下，政府官员就会倾向于沉默。因此，我国的新闻发布制度法律法规亟需完善。

二是政府公开内容不深入，真正需要公开的内容公开不够。从现在深圳政府网站群的内容来看，深圳政府的机构设置、人员信息、政府公报、会议信息、政策法规、应急管理等公开非常全面，但相较于美国等全面透明公开化的信息政府，深圳政府敏感性较强的政策制定信息、公费使用信息等，公开不够。

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5 结语

行文至此，笔者希望在结语部分归纳梳理几个核心问题：（一）在当前的社会环境下，政府应该如何定位与媒体的关系？（二）新闻媒体应当如何在把握中国政治经济文化语境下，肩负自身责任，与政府进行良好沟通合作？（三）政府应该如何将媒体传播力量、社会组织和公民力量结合起来，推进社会治理趋向善治？

第一个问题，在当前的社会环境下，政府与媒体应该是合作与博弈、有限度的管理的关系。政府应当尽快完善新闻法律法规，规范新闻媒体行为，保障新闻媒体的权利，两者在合作与博弈中共同推动社会治理进步。

第二个问题，当前中国处于经济转轨、社会转型、政府也从原来的管理型的“大家长”慢慢变为服务型的“引导员”的过程。在该过程中，出现了很多社会问题，如诚信问题、安全生产问题等等，新闻媒体要尽到社会责任，把社会效益放在首位，杜绝片面追求经济效益，抵制任何形式的有偿新闻，增强媒体公信力；要提高新闻报道的品位和格调，传播先进文化，弘扬社会正气。要引导社会和民众向积极的、阳光的方面奔走，倡导文明和道德，也要实事求是地揭露腐败、不道德、不文明的阴暗面，真正做到公平、公正、扬正揭弊。新闻媒体在与政府进行沟通合作时，首先考虑的是社会责任和社会影响，而不是政府部门施加的压力，要尽到新闻媒体自身的监督、把关责任。

第三个问题，政府如何将媒体、社会组织、公民力量结合起来，推进社会趋向善治，首先要在法律和制度层面保障多元主体的地位，保障其真正能发挥社会治理作用；其次要推进政府转型，推进信息公开和政府透明化，保障其他治理主体的知情权，从而更好地为政府建言献策，协商共进；最后是推动国民共同价值观的建立，塑造国民价值观、提升公众素质，使多元治理主体的运行与合作有共同价值观的指导，使社会治理达到事半功倍的效果。

参考文献（略）