新型城镇化建设中南昌市城中村治理的研究

1.绪论

1.1  研究的背景与目的

改革开放以来，由于中国对人口流动原有的控制逐渐放开，经济特区的迅猛发展对于劳动力的大量需求，促使着一批批农村人口涌向城市。这三十多年来，农村人口的大量流动给我国城市化的发展带来了巨大的变化。我国城镇化水平在这几十年中不断提高，并且速度越来越快。我国城镇化的水平从 1978 年的 17.92%上升到 1998 年的 30.40%，再提高到 2013 年的 53.70%。根据《2012 中国新型城市化报告》指出，2011 年中国城市化率首次突破 50%。这就意味着中国城镇人口的数量首次超过农村人口的数量，中国城镇化的进程进入了关键发展的阶段。

我国前所未有的城镇化进程不仅改变着城市的发展速度，同时深刻地改变着我们的社会生活。在这个过程中，最直接、最明显的受城镇化影响的是城市边缘的农村。随着城市经济发展，原有的城市区域已经无法满足城市发展，所以随着城镇化的大潮，城市周边的农村迅速地被纳入城市之中。然而，正是因为城市周边的村庄太快被城市吞并，这些区域的相关制度、经济水平及人文环境等还比较滞后，并不能跟上真正城市的水平，以至于这些村庄并没有完全实现城镇化，并且还保留着大量农村特征。于是，作为我国经济高速发展过程中的特殊城市形态，“城中村”就此形成。然而，城中村整体的经济水平、管理模式、城区规划都与城市区域管理有着诸多的不同，整体的发展和规划都还处于低水平的状态。伴随着城中村与城区的差异越来越大，由此引发的问题越来越多，例如城市的环境问题、城市交通问题、城区的治安问题等。时至今日，城中村中的问题已经发展到阻碍城市发展的程度。因此，从 20 世纪 90 年代末开始，城中村问题已经出现在经济特区的“珠三角”地区。早在 21 世纪初期，广州等大城市已经开始针对城中村治理改造的课题研究，并展开了相关的改革试点工作。随着改革开放在内地城市的逐步深入，城中村的问题也开始向内地城市蔓延。目前，各地区的城中村改造都首先借鉴“珠三角”地区的成功经验，逐步将城中村的改造试点推向全面实施的阶段。

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1.2  研究的意义

1.2.1  研究的理论意义

城中村作为近 30 年特殊时代背景下的产物，城中村的治理工作在实际中困难重重是因为其涉及户籍制度、土地制度、城市管理体制、行政管理体制、财政体制等多种复杂的理论体系。因此至今对城中村治理的问题研究仍然不充足、不深入。本文运用一般性与特殊性的原则，通过针对南昌市城中村的类型分布、发展阶段、形成原因以及必然性的一般性分析，特别是以调查问卷的方式分析典型城中村治理的效果，进一步为中部欠发达地区城中村的治理研究提供有价值的思考。此外，本文通过对国内外城中村问题治理措施、相关文献的梳理比较，有助于进一步探究南昌市城中村治理问题，进一步在深化理解我国城中村的治理与改造，进而在理论层面丰富对城中村问题的研究。

1.2.2  研究的实践意义

城中村是我国城镇化进程快速发展的必然结果，是特殊的“城乡二元“体制下的特殊产物。然而，在新型城镇化背景下，城中村目前的问题越来越严重，对城中村治理与改造的需求也越来越大。所以，这就促使城中村的治理问题研究成为影响城市协调发展、城市功能快速提升和市民生活质量进一步改善的突出问题，城中村的治理不仅仅只是思考其物质上的改变，同时更需要考虑城中村在社会观念、管理体制、文化建设等方面向真正的城市区域转变。这不仅是城市政府、城中村的村民及学界共同关注的重要问题，而且对于中国城市日后的深入发展探讨具有十分重要的现实意义。

南昌市近年来城镇化进程不断加快，城中村的治理问题也就显得日益严峻。 本文立足于南昌市城中村治理问题的个案研究，通过实地调研、问卷调查等研究方法，针对南昌市城中村的情况进行全面的分析，不仅对政府部门治理工作的开展具有一定引导、实践的意义，而且对经济欠发达地区的城中村治理工作还具有一定的借鉴意义。

本文具体的研究思路和大致内容框架如下。 

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2.  新型城镇化与现代城中村治理的相关理论

2.1  新型城镇化

2.1.1  新型城镇化的概念

虽然新型城镇化目前还没有比较标准的概念定义，但是我们可以从十八大报告以及中央经济工作会议的具体内容，概括出以下新型城镇化道路的基本内涵。

第一，新型城镇化是“四化”协调的发展道路。这里的“四化”指的是信息化、工业化、农业现代化及城镇化。城镇化的发展当然离不开新型信息技术的支持。在信息技术的支持下实现产业转型，推进绿色、高效的现代型工业及农业，从而推动城镇化，推动第二产业对第三产业的带动，产城融合促进内需。

第二，新型城镇化是全面可持续的发展道路。新型城镇化的建设过程是坚持经济、环境、人口、资源全方面发展的道路，倡导绿色、集约、智能的发展方式，保护自然生态环境的同时注重文化历史环境的保护，共建生态、文明的可持续发展新城市。

第三，新型城镇化是布局合理的发展道路。中国虽然地广，但是人多。这就加大了对于城市及周边城镇的规划要求。通过“以大带小”的方式促进大城市对周边镇、县的带动作用，实现合理的城镇布局。此外，我国历史悠长，每个城市都有自身的特点。在城市规划、发展的过程中，要注重对于自身地域特色以及传统民族文化的保留。这样城市的发展不仅能与城市经济、空间、环境等方面相适应，还能百花齐放、各具特色。

第四，新型城镇化是以人为本的发展道路。为了使城乡居民共享先进的物质文明和精神文明，在新型城镇化阶段，我们应当在农业人口转移的过程中帮助农村有序实现市民化，协调各地的公共服务业发展，致力于建设以人为本的和谐性与包容性共存的幸福中国。

新型城镇化的核心在于以不牺牲生态环境及农业资源为代价，而是以人为本，着眼农民，促进社会和经济发展的同时促进城乡公共服务均等化及基础设施一体化，建设互促共进的新型城镇社区。

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2.2  城镇化中的城中村

2.2.1  城中村的概念

虽然国外也有类似城中村的产物，但是城中村是我国“城乡二元制”下城市快速发展而产生的特殊现象，因此本文对城中村的探究都集中在国内。虽然我国城中村早已出现，相关学者对此也有大量的研究，但目前“城中村”的概念并没有一个统一的界定。国内学者从不同角度所认识到的“城中村”的内涵也大不相同。

综合来说，本人所认识的“城中村”是：在快速的城市化进程中，为满足城市的发展壮大，而被征收原有居住生活的土地，虽然原本的人员及社会关系被保留，同时并入城市区域，物质上完成城市化进程，但是不论从社会经济、管理制度还是思想素质上，都不同于城市的特殊区域。

2.2.2  城中村的特点

在土地、行政管理、人口多方面的城乡二元体制下，城中村虽然物质形态上具备了城市社区表征，但是在实际上并没有真正纳入城市的统一规划、建设与管理中，还未脱离原来农村的羁绊。从农村社区向城市社区转变过程中，在土地、行政管理、人口这三方面，城中村更是保留着与城区明显不同的特点。

2.2.2.1  土地产权方面

在土地产权上，城中村中的土地已不像农村形态时期拥有土地的所有权，也不像城市的国有化。城中村的土地已经归村集体所有，城中村中的居民已经不能像农村阶段拥有土地的所有权，也不能像城市居民购买国有土地上的大产权房产。无论是承包建设的楼房还是自行搭建的房屋都只是在农村集体土地上的改造，原则上不允许集体以外的人购买，购买了也不受法律保护，是没有产权的小产权房。

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3.  南昌市城镇化过程中城中村现状的一般分析 ·····················17

3.1  南昌市城中村形成及发展的主要阶段 ·····················17

3.1.1 20 世纪 80 年代以前纯粹的农村聚落阶段 ···············17

3.1.2 20 世纪 80-90 年代中期城中村的过渡阶段·················17

3.1.3 20 世纪 90 年代末以后完全的城中村阶段 ··············18

4.南昌市城中村治理的现实分析—基于改革试点情况的调查 ················30

4.1  南昌市城中村治理的改革试点 ·················30

4.1.1  户籍改制推动城乡“一元化”················30

4.1.2  村委会向居委会的转变 ·······················31

5.进一步完善城中村治理的经验借鉴以及对策建议 ··················43

5.1  国内城中村治理的经验借鉴 ························43

5.1.1  广州 ···························43

5.1.2  长沙 ······················45

5.进一步完善城中村治理的经验借鉴以及对策建议

尽管南昌市的城中村在发展和治理的过程中出现了许多这样、那样的问题，但是南昌市的城中村治理并不是无药可治的。

纵观全球城市的发展史，无论是发达国家的贫民窟还是发展中国家的城中村，这些都是在城市发展、演变的过程中必须经历的情况。因此，南昌市的城中村治理可以根据自身实际情况，借鉴前人相关问题的治理经验，在新型城镇化建设过程中少走弯路，进一步完善城中村的治理工作。

5.1  国内城中村治理的经验借鉴

虽然国外对类城中村问题的经验更丰富，但是本文还是只选择国内城中村的有效经验。毕竟，国内城市城中村的发展情况基本相同，治理过程中所遇到的问题也相似，对南昌市城中村的治理研究更具有借鉴意义。

5.1.1  广州

作为第一批改革开放的沿海地区，广州市的经济发展迅猛，其城中村的问题也在国内出现较早，治理也十分经验丰富。虽然广州市的城中村治理走了许多弯路，但是在其整个治理过程中一直坚持立足现实、着眼发展、寻找对策的精神。因此我人也将重点介绍广州市城中村的治理措施，希望能从众多的治理政策中寻求经验借鉴。

5.1.1.1 以“规划”促改造

广州市通过法律、法规的手段保障规划，促进改造。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等国家法律以及《广东省农村集体资产管理条例》、《广东省农村集体经济组织管理规定》等地方性法规，广州市在城中村治理过程中制定了《进一步规范城中村改造的有关程序》等一系列辅助治理工作推进的相关法律法规。

同时在坚持“统一规划、合理布局、配套建设、综合开发”  基础上，广州以新村建设替代旧村的思路为指导，大力发展可持续发展生态经济建设，有效推动了城市周边的农村改造。

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结论

在阅读大量城中村文献的基础上，本论文从理论联系实际的角度，  将理论研究和实地调查相结合，，整体探究了新型城镇化步伐下城中村的治理研究。虽然南昌市城中村治理的改革试点已经取得了初步的成效，但是本人在亲身走访和实地考察的过程中，对于南昌市城中村问题的认知逐渐明晰。结合其他城市先进的实践经验，深化对南昌市城中村的认识。

在南昌四个主要城区的城中村调查中，笔者依照区域经济发展状况进行了划分，选取了具有代表性的城中村进行实地考察，有以下几点结论。

（1）土地利用失衡，由于统一规划的缺失，村际之间的土地利用率十分低下，存在着耕地面积不断减少，各类重复建设、资源浪费严重的情况。桃湖工贸城对外出租困难，靠近市区中心区域的工贸城和园区土地闲置，利用率明显偏低。村属土地地权混乱，村民宅基地难以维系，各类用地规划混乱，居住安全堪忧。

（2）经济收入单一，以村委会为单位的集体经济，主要以土地出让，厂房出租收取的租金为主要收入，缺乏市场经济运作能力，收入相对被动，村民个人也具有类似特点，主要依赖于租金、出卖廉价劳动力、个体经营等收入，就业能力较差。

（3）社会管理困难，村委会的不作为一定程度上制约了集体经济的发展，导致村民参与集体事物缺乏积极性，同时由于人口移动性较大，外来人口偏多，造成了较为严重的治安隐患，村民基本社会福利水平相比城镇居民偏低。

（4）居住环境较差，由于城中村建筑条件的限制，以及土地出租的现状，居民的居住环境较差，很多住宅混杂在厂房之间，基础设施不足且人流密集，存在很大的安全隐患，如南昌市工贸城内的一些制药企业对周围环境会造成严重污染，加之城中村的卫生维护与城市规划相对脱节，部门掣肘情况严重，居住整体水平较低。

参考文献（略）