主任检察官办案责任制研究

1 引言 

1.1  研究目的与现实意义   
1.1.1 研究目的   
检察院在我国宪法的定位是法律监督机构，其拥有的检察权应具有司法属性，而长期以来，我国的检察机关在实践工作中却逐渐形成了“检察人员承办→部门负责人审批→检察长或者检察委员会决定”的“三级审批制”的办案模式，该办案模式带有浓厚的行政色彩，不仅偏离了检察权的司法属性，也违背了检察工作的本质规律，在检察执法执法实践中造成了办案效率低下、办案责任不明、错案责任追究制度难以落实等顽疾，不仅严重制约着检察司法工作的发展，也难以满足现代国家检察制度和诉讼机制改革的需要。 新时期法治社会对检察机关提出了更高的司法要求，而在国家层面上，提出了建设法治国家深化司法体制改革的目标要求，为顺应国家、社会法治进程对检察工作新的改革需求，最高人民检察院于 2013 年底在北京、上海、河北等 7 个省份、17 个检察院启动了“检察官办案责任制”试点改革，并制定下发改革方案，紧接着各地围绕该方案结合本地实际就主任检察官制度进行了一系列的实践探索，但由于地区经济、文化的差异性及传统办案模式的影响，各地试点改革也都是各有千秋，都无疑却都对主任检察官办案责任制的一种实践探索。 本文以理论探索为框架，基于各地改革探索的实践经验尤其借鉴峰峰矿区改革取得的有益经验进行了理论研究。旨在以现有的法律规定为依据，借鉴各地的改革实践经验，探求构建一种专业化分工、扁平化管理的检察官执法办案模式，强化检察权运行的司法属性，突出检察官办案的主体地位，实现检察官办案时有职有权，，责权利统一，突破“审者不定，定者不审”的尴尬局面，增强检察官的职业荣誉感和责任感。这样既提高了办案效率和质量，也加强了检察权的运行的规范化，可以保障人民在办案中感受到的公平正义。 
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1.2  国内外研究现状
主任检察官的办案责任制改革不是责任制改革的首创，而是在主诉检察官办案责任制改革基础上的创新性突破，借鉴了主诉检察官办案责任制的一些经验和教训，在新时期新一轮司法改革中借助法治建设的有利之势而进行的进一步的检察官责任制的改革。如邯郸市峰峰矿区人民检察院围绕主任检察官办案责任制开展了试点工作，制定了自己的实施方案。如整合了内设机构，确定了主任检察官选配的条件和程序、明确了其职责权限及相关的监督制约机制等。 在主任检察官办案责任制试点改革的前后，官方、学术及社会上的一些法律研究者借助目前全国各地启动的试点改革情况，就检察机关的办案责任制展开了理论探究，取得了一些理论成效，也提出了一些改革措施及改进完善的理论建议。如罗昌平、杨军伟专家以上海地区检察机关为实践调研基地，以《检察机关基本办案组织构建—建立主任检察官办案组织》为调研课题，针对上海地区检察机关的主任检察官办案责任制的试点改革情况进行了专项调研研究及理论探究，提出了对主任检察官办案组织构建的必然性、可行性和构建的具体模式及运行程序，并就改革中出现的一些问题作出了理论上的完善建议及措施。 由于主任检察官办案责任制改革在我国才刚刚启动，从试点改革中取得的一些实践经验和出现的一些问题症结就目前来说仍然有很大的不确定性，即还处于阶段性的进展中。而以检察办案责任制为核心的检察改革的深入还有待基础理论研究的跟进和创新，所以学术和官方的理论学者在主任检察官办案责任制的研究上也仅仅处于初级阶段，虽然取得了的一定理论成果，但限于改革试点的继续进行，其理论研究也需要适时跟进，所以其实际运行指导作用仍然有限，仍需要针对国内试点改革的实践情况并借鉴国外的理论成果，推进理论研究的进一步完善深入。 
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2 主任检察官办案责任制的概述

2.1  主任检察官办案责任制的概念和性质 
有关主任检察官办案责任制这一名词的概念，目前法学理论及实践中的各个学者都对其进行了自己的定义，如中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心研究员蔡巍在《检察官办案责任制比较研究》一文将主任检察官制度定义一种基本的办案组织，并从检察官履职入手，认为责任制是该过程中形成的各种关系及工作机制，以及为保障主任检察官能够客观、公正独立地行使职权而建立的保障机制和监督机制。① 而同样作为中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心研究员蔡雅奇在《主任检察官制度改革探索调查》文章中认为主任检察官办案制度，是一种在检察长领导下，以主任检察官为主要负责人的检察官办案责任制，是主任检察官办案组及其组成、运行、管理等法律、法规、制度的一种综合。②显然蔡雅奇将其作为了一种办案及相关性工作的的综合性制度。 上述两个学者的定义，虽然各有千秋，各自表述了自己的看法和意见，但却仍是围绕办案责任制这个层面而进行的研究论述，都在探讨着执法办案司法属性的突出及检察官主体地位的突显，试图通过赋予主任检察官相应的办案权限，使其有职有权、权责明晰一致。同样办案责任制也是这次司法改革的重点，为了深入推进主任检察官办案责任制的改革进行，突出检察官办案主体地位的实现，相应的应该制订一些配套制度。 
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2.2 主任检察官办案责任制的法律依据 
主任检察官办案责任制是以新时期“深化司法体制改革保证依法独立公正行使检察权”法治建设为背景的，而检察官办案责任制的制度性改革创新也是新一轮检察改革的重点，旨在在现有的法律框架内对原来的工作机制进行的创新性改革，即在不改变检察机关法律地位和性质的前提下对检察机关权力资源进行的重组再分配，以彰显检察权运行的司法属性，突出检察官的主体地位，保证案件办理的质效提升，为检察人员专业化、职业化的精英培训做好机制保障。 检察机在我国宪法的定义为我国的法律监督机关，履行宪法、法律赋予的法律监督职责，拥有并行使检察权。由于检察机关组织管理体系实行的是上下一体、上命下从的检察一体性领导管理体制，而这样的体制领导原则决定了检察机关上下级之间垂直领导的必然性，以及在检察机关内部实行“检察长统一领导检察院的工作”制度的合理性。①因此检察权也拥有司法行政管理性，综上可以得出这样的一个结论即检察权是司法属性和行政属性统一存在的一项司法权力，而司法属性是检察权的主流属性或者说是要彰显的属性。 
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3  主任检察官办案责任制构建的现实基础........9 
3.1  主任检察官办案责任制改革的内在需求....9 
3.1.1 顺应了当前司法体制改革需求..........9 
3.1.2 顺应了检察工作司法化需求.....10 
3.1.3 顺应了公正执法方式转变需求........10 
3.2  主任检察官办案责任制改革的现实依托.........12
4  主任检察官办案责任制试点改革的具体探索.....15 
4.1  改革坚持的指导思想和遵守的基本原则.........15 
4.1.1 坚持的指导思想....15 
4.1.2 遵守的基本原则....15 
4.2  改革的经验内容.......16
4.3  改革中出现的问题..........19 
5  对主任检察官办案责任制完善的建议..........22 
5.1  明确各类检察相关人员的职责权限..........22
5.2 完善相关配套机制的保障......24 
5.2.1 推进人员分类管理制度改革.....24 
5.2.2 完善主任检察官的职业保障.....25 
5.2.3 加强主任检察官的选配管理.....26 
5.3 加强监督制约机制运行..........26 

5 对主任检察官办案责任制完善的建议 

5.1  明确各类检察相关人员的职责权限
为平衡协调检察一体与检察独立这两者的关系，相应的主任检察官与检察长之间的职责权限应有一个科学合理的设定，就以案件的审批权限分配来说，应明确规定这两个主体各自的权限职责，分配出由主任检察官负责的是哪类型案件及程序，由检察长或检委会负责的是哪类型案件及程序，以及明确案件办理过程两个主体的职责转换的程序及条件。 而就根据各自权限职责如何进行案件，在学术及实践领域中有着很多标准，如有的学者认为可依据案件的流程进行划分，有的学者提出可依据风险等级划分案件的审批权限。笔者认同第二种观点，认为其符合办案责任制改革的精神要以，有实际的合理性，其具体规定为：除一些重大、复杂、疑难、社会关注较大及一些不起诉、撤案等逆向发展的案件应该由检察长提交到检察委员会会进行表决决议外，其他大部分案件都应该交给一线办案的主任检察官承办。另外外，对于主任检察官承办案件的工作量也需要进行科学合理的分配，保证其有一个科学、宽松的履职环境，避免出现主任检察官由于案累造成案件处理瑕疵或为了推卸责任，把一些本应由自己承办的案件移送到检察长或检委会。  主任检察官在检察长的授权范围内相对独立的行使案件决定权，同时基于检察一体化的领导体制，因此检察长可以对主任检察官行使指挥和监督职责，而主任检察官应绝对听从，但检察长发出的指令和监督意见要以不妨碍主任检察官依法独立的办办案件为限，避免出现侵蚀检察官的独立性的情形，为了防止这种情形的出现，应规定在必要时赋予主任检察官一定的抗命权，让其可以对抗主管检察长对案件处理情况的随意性指令干预，但抗命权的行使范围应限于上级领导的一些不当指令。
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结 语 

在新一轮以加强司法责任制为重心的司法改革中，检察机关顺应形势，依托自身的实际，试点开展了主任检察官办案责任制的实践探索，以求改变传统检察权三级审批的运行模式，建立专业化分工、扁平化管理的主任检察官办案组织，使具有司法属性的检察权的运行更加符合司法规律及检察官的职业属性，突出检察官真正独立办案的主体地位，保障检察官依法独立办案。而受限于我国“举国体制”的政治环境约束，再加上检察机关自身的客观实际状况，这次主任检察官办案责任制的改革仍然不是大的体制“革命”，而是一次过渡性的带有保守色彩的机制改革，所以对于一些问题不能急于求成，一步到位的实现，否则可能会出现改革创伤性损害大于利益性收获的情形，导致改革的中断，不仅浪费了改革的资源及机遇成本，而且一定程度上会使于司法公信力的提升也受到损害，那么这样就违背了这次司法改革的目标精神，与自身来说也是损伤很大。改革能做是在现有的法律及体质框架下，稳步循序渐进的推进，平衡各方利益进行调整，保障改革过渡性目标的实现，待到时机成熟时再进一步的推进改革的全面落实。  
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参考文献(略)