“三权分离”新型农地产权制度研究

一、 绪论

（一） 研究背景及意义

1.研究背景

1978 年农村改革以前，我国农村土地归集体所有、集体统一经营，所有权和经营权合一。农村家庭联产承包责任制的确立实现了“所有权”和“承包经营权”的“两权分离”，释放了巨大的制度优势。改革开放 35 年来，家庭联产承包责任制作为基本的经营制度得到不断地完善和发展。近年来，随着我国经济社会的快速发展，城乡面貌发生巨大变化。在城镇化快速发展的背景下，农村大量劳动力转移到城市，农地承包经营权流转现象日益普遍，土地承包权同经营权主体相分离，成为我国农业生产关系变化的新趋势。

2.研究意义

（1）现实意义

“两权分离”后，由于土地的承包经营主体和实际的经营者是高度统一的，弊端并没有暴露出来。但是，随着工业化、城镇化和农业现代化的深入发展，农村劳动力大量转移，承包主体和经营主体不断分离，“两权分离”农地产权制度的弊端日益凸显，已不能适应生产力的发展，农地产权制度的创新日益迫切。土地产权制度是农村生产关系的核心，其创新与变革具有牵一发而动全身的功效。深入研究我国农村土地所有权、承包权、经营权的关系，构建“三权分立”新型农地产权制度具有十分重要的现实意义。

（2）理论意义

无论从法律层面还是现实情况来看，土地承包经营权都是一个包含了多重权利的组合。目前，相关法律文件中对农地流转的正式提法均为农村土地承包经营权流转，而现实中流转的仅是承包经营权中的经营权部分，农地承包权并未发生转移。土地承包经营权的各项权能既可由同一主体承担，也可在不同主体之间分离并重新组合。各项权能在不同主体间的分割与界定，是决定农地资源配置效率的关键因素。因此，面对当前经济社会环境的深刻变化，深入研究“三权分离”新型农地产权制度的内涵，正确把握所有权、承包权、经营权之间的相互关系，是产权研究领域的新命题，为学术界提供了新的研究方向  。

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（二）研究理论基础

1.产权理论

（1）产权的内涵

产权的概念最早源于法学，西方经济学家在借鉴和吸收英美财产法理论的基础上创立和发展了产权经济学。以亚当·斯密为代表的古典经济学家首先展开了对产权的理论研究，但是研究没有形成系统，直到新制度经济学时期才形成了比较系统和完整的产权理论，并成为新制度经济学的重要组成部分。“产权”作为新制度经济学的重要概念范畴，由于社会经济活动的多样性与丰富性，学者从不同的角度出发对“产权”概念界定并不一致。美国产权经济学家德姆塞茨从产权功能角度出发认为：产权是一种社会工具，有助于人们合理的预期到自己或他人受益或受损的情况。现代产权经济学创始人阿尔钦从法律角度理解产权，在论文《产权：一个经典的注释》给“产权”定义为：“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”。张五常也是从产权功能的角度认为：“所有权”与产权不能简单的等同起来，“所有权”是一个抽象的概念，应该进一步将其分解为使用、转让和取得收入的权利。

早于科斯一百多年，马克思已经有了关于产权思想的论述。其产权思想在《资本论》中做了详细的阐述，集中体现在对土地产权理论的科学论述。马克思认为：土地产权是由终极所有权及所有权衍生出来的占有权、使用权、处分权、收益权、出租权、转让权、抵押权等权能组成的一束权利。土地终极所有权表明了土地权属关系，即无论土地产权权能如何分离与结合，土地始终都属于土地所有权主体所有。土地占有权，指产权主体实际控制土地的权利。马克思认为，占有权的产生要早于所有权，在原始公有制时期，经济主体占有土地财产并对享有对土地的占有权，而没有所有权。马克思讲到：“实际的占有，从一开始就不是发生在对这些条件的想象的关系中，而是发生在对这些条件的能动的、现实的关系中，也就是实际上把这些条件变为自己的主体活动的条件。”由此可以看出，占有权与所有权的区别在于占有权产生于现实的经济关系中，而不是个人意志的体现。土地使用权即经济主体实际利用土地的权利，占有权和使用权最开始是统一的，随着土地占有者将土地转让出去，土地的使用权便开始独立出来。马克思认为，，土地收益权是指土地产权主体根据自己所享有的权能获得收益的权利。地主可以凭借土地终极所有权获得租金，租地的农户可以在租用土地的时期内凭借对土地的占有、使用权能获得一定的收益。关于土地处分权，马克思讲到：“法律观念本身只是说明，土地所有者可以像每个商品所有者处理自己的商品一样去处理自己的土地。”由此可以看出，土地处分权就是指土地所有者安排处置土地的权利。马克思认为土地产权是可以继承的，既可以对单一的终极所有权继承，也可以对使用权、收益权等多重产权继承。

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二、 “三权分离”新型农地产权制度的新构想

（一）农村土地与农地产权制度

1.农村土地

本文研究主题是“三权分离”新型农村土地产权制度研究，那么，首先就要对农村土地的概念进行界定。农村土地，简称农地，《中华人民共和国土地承包法》第二条规定：农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。这一概是从土地用途角度界定的，大大缩小了农村土地的范围，它更接近于一般意义上的“农业土地”、“农用土地”，这些概念在内涵和外延上基本上都是相同的。

农村土地与我们平时所说的农村集体土地不是一个概念，也可以说不是一个范围。《中华人民共和国宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。由此可知，一般所说的农民集体所有的土地是指所有权归集体的全部土地，这一概念是从土地所有权角度界定的。而农村集体土地又可以分为三类:农业用地、农村集体建设用地和宅基地。农业用地一般是指农业用的耕地、园地、林地、牧草地等用地范畴，而农村集体经营性建设用地主要是指用于乡镇集体工业企业建设用地或乡镇公共基础设施的用地，农村集体建设用地的直接服务对象本乡、本村范围内的全体农民，宅基地则是基于农民个人为建造住宅而占用的土地。

2．农地产权制度

农地制度是指人们占有、支配、使用农地的过程中形成的各种关系的总和。农地产权是农地制度的核心。农地产权是指以农地所有权为基础、以农地使用权为核心，农地的其他权利为补充的关于农地财产一切权利的总和。

对于土地产权究竟包含多少项权能，目前学术界众说纷纭。韩德平（2005）认为土地产权是存在于农地中的完全权利束，包括农地所有权、占有权、使用权、收益权和处置权等权能。毕宝德（2010）认为：土地产权权能包括土地所有权、地上权、永佃权、地役权等在内的十余项权能。黄少安（2004）则认为：土地产权包括归属权、占有权、支配权和使用权四项基本的权能。

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（二）现行“两权分离”农地产权制度的形成及其缺陷

1.“两权分离”农地产权制度的形成

（1）土地改革时期：从封建土地制度到“耕者有其田”

从 1927 年大革命失败到 1937 年抗日战争爆发的十年间，土地革命逐渐开展。这一时期的土地改革开展得快速彻底，地主阶级得到了彻底改造，封建剥削制度被彻底消灭，广大人民群众迫切获得土地的愿望得到了满足。后来随着全面抗战的爆发，共产党在抗日根据地实行减租减息政策，使社会阶级关系发生重大变化，改善了地主阶级和农民阶级之间的矛盾。抗战胜利后，随着内战的全面爆发，1947 年共产党颁布  《中国土地法大纲》，正式宣布：“废除封建剥削土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。经过这一期的土地制度改革，解放区的人民生产积极性极大提高，人民政权得到了巩固。新中国成立后，共产党总结之前土地改革的经验教训，在全国范围内有序推进土地改革。党中央、国务院明确了土地改革的路线、方针和政策。各地成立了土地制度改革委员会和土改工作组，深入开展土地制度改革。1952 年底，全国范围内的土地改革运动已基本结束。

通过土地改革，土地所有权主体发生了转移，土地所有权及其他权能由地主享有变为农民享有。所有权主体规模迅速扩大，极大地改善了广大农民的社会经济地位，推动了生产力的快速发展。

（2）农业合作社和人民公社时期：集体所有、集体经营

随着土地改革的完成，农民的生产积极性大大提高。但是  由于户均土地规模小、农地条块分割、碎片化严重，同时牲畜、农具等生产工具缺乏，政府财政极度匮乏，严重阻碍了生产力的发展。党中央决定成立农业互助合作组织，并在此基础上发展土地入股形式的农业生产合作社。随着广大农民参与互助组的积极性高涨，农业生产环境得到改善，农业生产得到恢复。1953年底全国开始宣传过渡时期的总路线，“冒进”的思想倾向开始在全国蔓延。农业生产合作社数量得到了快速增加，1954 年合作社的总量比 1953 年增加了15 倍。初级农业生产合作社比互助组的范围更广，计划性更强，统一程度更高。农业合作化的完成，实现了土地的集体所有，在农村地区建立起了社会主义集体所有制经济。1955 年 10 月 4 日，党中央提出要在 1958 年之前在全国大范围内基本上实现半社会主义的合作化并于1959年基本完成合作化的高级形式。1958 年党中央决定把高级农业合作社普遍升级为大规模、以政社合一为主要特点的人民公社。

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三、承包权和经营权分离的内部动因分析 ....... 23

（一）外部效应内在化 ....... 23

（二）降低交易费用 .......... 24

（三）规模经济 ............ 26

（四）规避风险 ............ 27

四、承包权和经营权分离的外部动因分析 ................ 30

（一）农村劳动力的转移 ............ 30

（二）国家权力的推动 .............. 32

（三）新的经营形式的出现 .............. 33

（四）农业产业结构的调整 .............. 33

五、构建“三权分离”新型农地产权制度的基本路径 .......... 37

（一）开展农地确权登记，完善法律制度建设 .......... 37

（二）坚持农地产权公有性质，落实集体所有权 ........... 37

（三）稳定农地承包关系长久不变，建立承包权退出机制 ............... 39

（四）推进农地流转，确保经营权实现形式多元化 ........... 40

四、承包权和经营权分离的外部动因分析

作为一种诱致性的制度变迁，外因在承包权与经营权再分离的过程中起着至关重要的作用。在工业化、城镇化和农业现代化快速发展的形势下，国内外环境均发生了深刻变化。影响农地产权制度变迁的外因错综复杂，主要包括农村劳动力的转移、农业产业结构的变化、新的经营形式的出现和生产技术的发展等方面，这些外因为农户、集体、国家、农地经营者创造了追求利益的机会，并与内因结合共同发生作用，最终引起承包权与经营权的分离。

（一）农村劳动力的转移

由刘易斯的二元经济结构理论可知，在农业部门人口众多且增长速度快的情况下，由于农业中存在着边际生产率非常低甚至为零的剩余劳动力，因此城市现代化部门只要能够提供稍微大于农村人口最低生活标准的工资，农村剩余劳动力就会大量涌入城市，为现代化部门提供无限的劳动力供给，出现大规模的劳动力转移现象。

我国农村人口数量多，人均耕地少，农业收益低，呈现明显的二元经济结构。农村剩余劳动力向城市的大规模转移是当前我国经济发展的必然规律，如图 9 所示，近年来我国城镇化率快速增长，2014 年达到 54.8%。随着经济规模的增加和经济结构的调整，农村劳动力转移的进程日益加快。根据国家统计局发布数据显示，2014 年我国城镇常住人口 74916 万人，比上年末增加1805 万人，乡村常住人口 61866 万人，减少 1095 万人，城镇人口占总人口比重为 54.77%。规模庞大的农村人口，远远超过了农村经济发展的需求，导致大量农村剩余劳动力的出现。

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五、构建“三权分离”新型农地产权制度的基本路径

“三权分离”农地产权制度是继农村家庭联产承包责任制后我国土地制度改革的又一次重大创新，是在我国工业化、信息化、城镇化与农业现代化快速发展的新形势下，对我国现有农地制度和农村基本经营制度的继承和发扬。构建以“集体所有、农户承包、多元经营”为基本方向的新型农地产权制度，前提是坚持农村土地所有权集体所有，关键是稳定家庭承包经营关系长久不变，最重要的意义在放活农地经营权。                                  

（一）开展农地确权登记，完善法律制度建设

发挥“三权分离”新型农地产权制度优势，关键是要合理界定农地所有权、承包权、经营权的权能边界。作为农村土地产权的核心，农村土地承包经营权长期以来存在利益主体不明确、权属边界模糊、土地流转不稳定等诸多问题，严重阻碍了农业现代化进程。农村土地承包经营权确权登记、颁发权证工作是当前农村工作的一项重要任务，为所有权、承包权、经营权的权能范围的界定奠定基础。利用定位和勘测等专业技术，通过对农户承包地的面积、位置等全部信息准确采集整理，确权登记、颁发权证，并建立信息登记系统，明确土地的权益归属和权益边界，有助于从根本上解决土地纠纷，推动土地流转，促进农业的转型发展。

2014 年中央一号文件发布，将承包权和经营权分离，成为我国土地制度改革的一项重大突破。承包权与经营权再分离，打破了原有的农地权利结构体系。为此，《土地管理法》  、《农村土地承包法》  、《物权法》等律法需要做出调整，以及有必要加快出台专门关于农地经营权流转、抵押、担保等方面的法律，重构承包权、经营权，对其占有、使用、收益、处分的权能进行明确的界定，才能保证承包权主体和经营权主体的切实利益。

我国现行的法律制度所确定的乡镇、村、村民小组三个层次的所有权主体，代表不同的利益诉求，在实践中造成多样性和重叠性，使农民的权益得不到有效的保护。在新一轮的土地改革中必须对土地所有权主体进行明确，才能切实维护农民的权益。乡镇政府作为国家政权的组成部分代表地方政府的利益，管理范围大且不能深入农地和农村，不能很好的代表和维护农民的利益，因此不宜作为土地所有权的主体。村民小组是农业合作社和人民公社时期的生产队遗留和发展的产物，但是随着城镇化的发展，农村的组织形式已发生很大变化，村民小组逐渐淡化，基本演变为以村为单位的组织形式，因此将村民小组作为所有权的主体不符合农村的实际情况。村委会虽然也是基层自治组织，但其一般受到上级部门的行政指导，具有较强的行政性，且遇到重大事宜经常由村支书、村长、会计等少数人决定，容易滋生腐败和侵害村民利益。因此村委会可以成立由村民代表组成的村民代表委员会作为土地所有权的主体，其具有较强的灵活性，不受行政干预，可以采取“一事一议”方式处理重大事宜，能更好的代表绝大多数农民利益。

参考文献（略）