政府生态环境保护责任追究制度研究

第 1 章   绪论

1.1  选题背景和意义

1.1.1  选题背景

环境作为国民经济持续发展的基础性条件之一，我国政府高度重视对生态环境的保护。尤其是在改革开放后，对生态环境的重视程度尤为明显。如 20 世纪 80 年代初就将生态环境保护列为基本国策，到 90 年代中期将生态环境保护纳入到可持续发展战略，进入 21 世纪，又提出了科学发展观和构建“资源节约型、环境友好型”社会，并制定和采取了一系列重大方针、政策和措施。同时，明确要求到 2020 年初步形成生态环境保护与资源能源节约型的产业结构和增长方式。主要表现在：经济发展结构得到显著优化，资源利用效率获得明显提高，污染物排放得到有效控制，生态环境质量获得明显改善，生态文明观念已深入人心。改革开放以来，我国生态环境保护工作已取得了积极进展，生态建设和环境保护获得显著成效。但由于我国人口众多，经济增长方式粗放以及生态环境监管严重滞后等原因，我国所面临的生态环境问题依然严峻。当前生态环境形势主要有以下特征：

1.  生态环境总体趋稳向好

近年来，我国加大了生态环境保护的力度，制定了一系列的生态环境保护政策，采取了突出源头预防和生态保护，深入推进重点领域污染防治和强化环境执法监管等措施。通过这些政策和措施，生态环境有趋于稳定、向开始改善方向转化的态势。具体表现在以下几个方面：能源消费结构逐步优化。尽管我国能源结构仍然以煤炭为主，但煤炭消费占能源消费的比重逐步下降，2003 年煤炭占能源消耗的占比从 70%降到 2013 年的 64%左右。由于煤炭燃烧是雾霾产生的重要原因之一。因此，可在一定程度上缓解雾霾的发生。同时，清洁能源的消费占能源消耗比日益提高，从 2003年的 6%升到 2013 年的 13%；部分有害气体排放总体呈下降的趋势。其中，氮氧化物排放总量为 2227.3 万吨，比 2012 年下降 4.7%。二氧化硫排放总量为 2043.9 万吨，比 2012 年下降 3.5%。氨氮排放总量为 245.7 万吨，比 2012 年下降 3.1%。化学需氧量排放总量为 2352.7 万吨，比 2012 年下降 2.9%；土地整治和保护取得显著成效。全国综合治理水土流失面积达7000多万公顷，土地污染和破坏的现状得到根本扭转；生态农业发展硕果累累。全国生态农业试点达 2000 多处，生态示范区建设工作稳步推进；风景名胜区、自然保护区和森林公园的建设稳步发展。截至 2013 年底，全国共建立各种类型、不同级别的自然保护区 2697 个，总面积约 14631 万公顷，其中陆地面积约占全国陆地面积的 14.8%。国家级自然保护区总数 407 个，面积约 9404 万公顷；森林总量持续增长，森林质量不断提高。

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1.2  国内外研究综述

随着环境问题日趋严重和复杂，对政府环境责任问题的研究逐渐成为学术研究的一个热点话题。但在已有的研究中，大多数文献是围绕政府应如何履行生态环境保护职责来展开，，很少涉及到对政府生态环境责任追究制度的研究。尽管在已有的文献中尚缺乏对政府环境责任追究制度的深入研究，但依然有助于丰富我们对政府环境责任追究制度的认识。本章对已有的研究文献做一个概要性的梳理和评价。

1.2.1  国内研究综述

近年来，政府生态环境保护责任追究问题逐渐引起了专家和学者的关注。但令人遗憾的是，对政府生态环境保护责任追究这一问题的研究仍处于初始阶段，尚未形成系统的政府生态环境保护责任追究制度体系。已有的文献中，大部分也是围绕政府如何履行环境保护责任这一角度开展的，这些观点虽然不是对政府生态环境保护责任追究的具体研究，但仍然有助于我们加深对政府生态环境保护责任追究这一问题的认识。为此，本文对已有的相关文献做一个概要性的梳理和评价。

1.  关于政府如何履行环境保护职责的研究

政府如何履行环境保护职责一直是很多学者关注的焦点，并因此形成了大量的文献，从这些文献来看，对政府如何落实环境保护职责方面主要有以下几种观点：一种观点认为，环保制度设计是政府环境保护职责的主要内容。如方世南和张伟平认为可以通过合理的制度设计来解决生态环境保护问题。并进一步指出，关于生态环境保护的制度设计，最重要的是如何制定和完善政府环境保护责任的相关制度。也有一种观点认为，政府要履行好环境保护职责的基本前提是各级政府和部门之间有清晰合理的职责划分。刘厚凤、张春楠从环境的区域性特点出发，探讨政府在环境保护上应加强横向（同级政府之间）和纵向（上下级政府之间）上的合作。由于环境问题具有显著的外部性特征，使环境污染不受地域和空间的限制，使环境污染能够扩散到其它区域。因此，政府之间应在信息沟通、应急处置机制和环境治理等方面进行合作，使环境危害所带来的损失最小。李文星在上述研究的基础上，具体提出政府之间在区域环境保护上的合作机制：建立统一的生态环境监测、协调与治理机制，具体而言，主要包括专门的生态环境保护协调机制、区域内污染整治工作的协作机制和生态环境保护合作的协商机制。在此基础上，建立一个具有权威的生态环境区域保护组织机构。通过这些组织和机制，明确不同区域生态环境保护的具体职责，对区域范围内的环境问题进行协同解决。还有一种观点认为，政府履行生态环境保护职责的前提是有一套相应的法律制度为依据。如钱水苗教授认为，强化政府生态环境责任是解决生态环境问题的关键，但必须有一套法律来规范政府生态环境责任。李挚萍教授从法律责任的角度来分析政府应如何履行生态环境保护职责，保护好生态环境质量。

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第 2 章   政府生态环境保护责任的理论阐释

合理界定和了解政府生态环境责任的相关理论是研究政府生态环境责任追究制度的基本前提。本文在界定和了解政府生态环境责任的基础上，简要概述了政府生态环境责任的基本构成以及政府生态环境保护责任的理论依据。

2.1  政府生态环境保护责任的理论阐释

2.1.1  生态环境保护责任的内涵

1.  责任

“责任”一词被广泛运用于政治学、经济学、伦理学和日常生活语言中，且在不同学科和语境中，“责任”一词在其内涵和外延上都会有一些差异。但从源头上来解释“责任”一词，可以获悉“责任”的一些共性。通过这些共性，我们可以将“责任”定义为因行为主体所处的岗位而形成相应的职责或义务并且由于没有履行相应职责或义务而应承担其后果。其主要包含了义务、责任追究和责任承担三重涵义。具体而言，主要表现在：一是承担某种职务和职责。这种职务或职责主要是角色的义务，要求其对一些事项的发生、发展、变化负有积极的推动义务，如岗位责任、职业责任等；二是指理应承担或做的事，该含义主要表现为道德上或法律上的义务和责任；三是承担因责任缺失所产生的所有后果，即因没有履行好角色义务或是做好分内事而应承担的强制性义务或不利后果。

2.  政府责任

政府作为国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，其责任是凸显其合法性的基础。一些学者基于不同视角对政府责任的内涵进行了解并取得了较为丰硕的成果。早在《国富论》中就有对政府责任的定义：所谓政府责任是指政府为本国公民提供必要的保护，以避免本国公民的生命和财产遭受其他社会组织及其组成成员的侵犯。如陈建先和王春利认为政府责任不是抽象的，而是一种具体的责任表现形式。在政府责任的具体形式中，政府作为唯一的责任主体，要根据所在岗位的要求认真履行好相应的职责。责任的承担主要有法律责任、政治责任、行政责任和道德责任。张成福认为政府责任的内涵可以从三个层面上来理解，一是从狭义层面来看，政府责任主要是指政府公职人员在其具体岗位上应履行的职责并承担相应的责任。二是从广义的层面来看，政府责任是指政府及其公职人员所应履行的具体责任以及承担相应的后果；三是从最广义层面来看，政府责任主要指政府能够主动地回应公民的诉求，同时采取必要措施，维护公民的合法利益和诉求。王成栋从法学的角度对政府责任进行了分析，在整个政府责任体系中，政府行政责任的内容包括三个方面，即行政违宪责任、行政法律责任和行政政治责任。具体而言，政府行政责任主要强调政府行政的法律责任。这些学者都是在细致且深入研究的基础上提出了各自对政府责任的理解。然而截至目前为止，仍没有一个能够获得普遍认同的定义。但从公共行政领域视角来看，我们可以使用最为普遍的定义，即政府及其公职人员必须履行法律所要求的责任和义务并承担相应的职责。

政府责任的基本内涵可以根据其内容、性质和表现形式三个方面来理解。从其内容上来看，政府责任主要包括道德责任、行政责任、法律责任和政治责任四个方面，这四个方面的内容共同构成系统的责任体系。从其性质来看，政府责任可以划分为消极责任和积极责任。两种不同责任都是对政府履行具体职责时的情况反映，是对政府责任履行情况的基本判断；从政府责任的具体形式来看，政府责任可划分为客观责任与主观责任。客观责任与主观责任存在明显的不同，客观责任主要是强调其政府责任的客观特性，即政府履行责任的主要依据是由法律、制度等客观因素来决定的，而主观责任则是依据主观判断。简而言之，政府责任是指政府不仅要做正确的是，而且要履行好其职责和义务。

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2.2  政府生态环境保护责任的构成

政府主动介入生态环境问题，既是其职责所在，也是经济社会发展的客观需要。政治责任、法律责任、行政责任和道德责任四个部分共同构成政府生态环境责任，这些要素共同组成政府生态环境责任体系。

2.2.1  生态环境保护的政治责任

政治责任是政府部门最为核心的责任，不仅是对政治责任主体的政治行为是否符合法律规范和程序的具体评价，更是对其政治性决策及其后果是否合理正当的考察。对于政府生态环境管理而言，其政治责任主要表现在政府生态环境管理行为是否符合法律规范和程序规范。下面是关于生态环境政治责任的概率厘定、类型划分及其保障机制。

1.  政府环境政治责任：概念厘定

根据马克思主义的观点认为，政治责任是指国家机关及其公职人员为谁负责的态度和义务，并且由于态度和义务的缺失而应受到的相应的惩罚。生态环境保护作为一项重要的民生工程，离不开政治力量的广泛而深入的参与，尤其是在生态环境管理的规划、协调和监督上需要政治力量的有效介入。因此，必须从政治的高度重视生态环境的保护。从此意义上来讲，我们可将政府生态环境中的政治责任理解为国家及其政府机构通过领导与组织、贯彻与监督以及规划与实施作用于本国本地区生态环境保护和建设的职责和义务，以及未履行好生态环境保护职责而应承担的惩罚措施。一般而言，政府环境政治责任产生的主要原因是公共权力作用于环境，公共权力的基本属性是服务民众，这也决定了政府环境政治责任是所有环境责任中的首要责任。因此，在构建资源节约型、环境友好型社会的过程中，政府不仅要重视经济的发展，更要履行好生态环境保护职责，维护好公民的长远利益。

2.  政府环境政治责任：类型划分

生态环境保护作为我国一项必须长期坚持的基本国策，各级政府有责任和义务履行好生态环境保护职责。为此，我们可将政府环境政治责任的构成划分为两个方面：一是积极意义上的政府环境政治责任，为了满足公众的生态环境保护预期和利益需求，政府应制定符合民意的生态环境保护政策并积极推动这些生态环境保护制度和政策的实施；二是消极意义上的政府生态环境政治责任，其主要表现在，虽然政府未履行好生态环境保护职责和义务时受到来自公民的追究和谴责，也体现在政府在生态环境管理上的结果与公众预期不相符甚至是侵犯了公众的环境利益。这将会影响公众对政府生态环境保护的满意度并侵蚀政府在生态环境管理上的公信力。

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第 3 章   政府生态环境保护责任追究制度的基本构架................37

3.1  政府生态环境保护责任追究的主体与客体 ........... 37

3.1.1  政府生态环境管理机构组成 ............ 37

3.1.2  政府生态环境保护责任追究的主体 ............ 40

3.1.3  政府生态环境保护责任追究的客体 .............. 41

第 4 章   我国政府生态环境保护责任追究制度建设的现状、存在的问题及原因分析.......50

4.1  我国政府生态环境保护责任追究制度建设的基本现状 .............. 50

4.1.1  我国政府生态环境保护责任追究制度建设的形势 .............. 50

4.1.2  我国政府生态环境保护责任追究制度建设的进展 ...... 51

4.1.3  我国政府生态环境保护责任追究制度建设的主要成就 .......... 52

第 5 章   政府生态环境保护责任追究制度建设的域外经验与启示.............67

5.1  国外政府生态环境保护责任追究制度建设的主要经验 ....... 67

5.1.1  美国的政府生态环境责任追究制度 ................ 67

5.1.2  日本的政府生态环境责任追究制度 .................. 69

5.1.3  荷兰的政府生态环境责任追究制度 ................. 70

第 6 章   健全我国政府生态环境保护责任追究制度的实现路径

6.1  完善我国政府生态环境保护责任法律约束机制

2014 年 4 月 24 日，《环境保护法》完成了自 1989 年正式颁布以来的首次修订。新修订《环境保护法》中的部分内容受到一些专家和学者的关注，其中最受关注的是关于政府生态环境责任的相关规定。从新修订的内容来看，规定中更重视从法律上约束政府生态环境管理行为，强化政府尤其是政府官员在生态环境保护上的责任。 但这些规定大多是从原则和理论上来明确政府生态环境保护职责，缺乏可操作性，难以形成对政府生态环境责任的约束。为此，本文将结合新修订《环境保护法》中涉及到的关于政府生态环境责任追究上的规定，从立法论的角度提出健全政府生态环境责任的约束机制。

6.1.1  增强政府环境保护法律责任的预防性

法律作为一种行为规范准则，既要对当前违法行为进行约束，也要对未来可能发生的违法行为产生威慑，这就要求法律法规具有预防性的特征。在政府生态环境管理中，政府环境保护法律责任的预防性尤为重要，但令人遗憾的是，当前政府生态环境责任的相关法律法规在预防性上稍有不足。针对这一不足，本文通过明确政府生态环境责任的立法定位、从法律上明确政府生态环境保护的基本原则以及政府生态环境责任的核心地位三个方面来强化政府生态环境保护法律责任的预防性。

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结论与展望

本文的研究是立足于构建“资源节约型、环境友好型社会”这一战略目标，以政府生态环境保护责任的内涵、基本构成和相关理论为依据，从政府生态环境责任追究制度的重要性、责任追究制度的基本构成以及当前中国政府生态环境责任追究制度的总体性情境切入，深入分析了中国当前政府生态环境责任追究制度存在的问题及原因，并在借鉴美国、日本、荷兰以及俄罗斯四国在政府生态环境责任追究制度上成功经验的基础上，系统地提出健全我国政府生态环境责任追究制度的实现路径。在全文的结论部分，将对本文的研究内容作一次简单的回顾和总结，并提出全文中还有待深入研究和思考的问题。

结论一，政府生态环境责任追究的主体必须具备多元性。一直以来，我国政府生态环境责任追究都是以政府为唯一主体，缺乏第三方主体的监督。这种政府既当“裁判员”，又当“运动员”的责任追究模式，不仅难以很好地履行政府生态环境责任的监督和管理职能，也容易损害政府生态环境责任追究的客观性、公正性和权威性。从发达国家的实践经验来看，第三方主体能够在政府生态环境保护责任的监督方面发挥不可替代的作用。但令人遗憾的是，我国第三方主体在政府生态环境责任监督方面远未发挥其应有的作用。当然，这其中也有第三方主体发展不成熟、关键信息难获取等方面的原因，难以独立承担对政府生态环境保护行为进行监督和问责的职责。为此，我们应培育好政府生态环境责任追究的第三方主体，将同体问责与异体问责相结合，确保问责主体的多元性。

结论二，政府生态环境责任追究需要一套科学合理的绩效评价体系。绩效评价体系的一个重要目标是通过绩效评价和考核检查政府公职人员职责的履行情况，督促相关公职人员按照相关法律制度的要求履行好相应的职责，对未按要求完成的实施某种程度的惩处措施，是政府生态环境责任追究的基本前提，一套科学合理的绩效评价体系能够细致、客观地分析出政府生态环境责任的履行情况，其分析结果有助于政府生态环境责任的评价和追究。由于当前我国政府生态环境责任绩效评价存在指标体系不科学和评估程序不合理等方面的问题，使部分政府生态环境责任追究缺乏相应的依据，导致责任追究难以落实。因此，政府生态环境责任追究应有一套科学合理的评价体系。

结论三，科学合理的制度需要靠执行来保障。制度的生命力在于执行。当前我国涉及到政府生态环境责任追究的相关法律法规并不少，但由于制度执行不力，一些规定并没有落实到位。如在修订前的《环境保护法》中详细规定了政府在生态环境保护上应履行的一些职责，但这些环境保护职责并没有在执行中得到很好地落实。因此，一项科学合理的制度也需要靠执行来保障。

参考文献（略）