论跨界环境保护中的风险预防原则

引    言

有人总结说 20 世纪是“全球规模环境破坏的世纪”，这对于环境风险来说一点不假。从源头上来说，环境风险在很大程度上就是新技术的产物，比如：臭氧层消耗、农药的大量使用、有毒化学品污染、转基因生物技术带来的安全问题等。面对这些新技术所带来的环境风险，科学常常也不能够给出科学的定论，预防原则在此就不能发挥作用。若等到环境风险一旦演变成环境问题，结果将是灾难性的，恢复的成本将是高昂的。正是这样一种背景下，风险预防原则应运而生。风险预防原则（precautionary principle）作为“黄金法则”是所有里约会议和后里约时代全球环境协议的一个共同特征。它产生的目的是为了规制环境风险并在可持续发展的过程中更多的考虑科学不确定性。 关于风险预防原则的地位及适用方面，国际社会一直都没有达成共识。在欧盟风险预防原则已经上升为欧盟宪法的高度，但是美国却对该原则持不同态度。在学术界也没有对该原则达成统一的认识。欧盟环境法主席亚历山大·基斯在其《国际环境法》一书中将风险预防原则列为一项国际环境法原则，而英国学者帕特莎·波尼曾在其著作《国际法与环境》指出，该原则并没有成为一项国际环境法原则，并且是因为该原则在适用中存在的不确定性阻碍了该原则成为一项基本原则。Cass  R.  Sunstein 也并不赞成对风险预防原则的适用，他认为风险存在于社会生活的所有方面，不可能预防全部的风险。但学者 Caroline E. Foster 在其著作中曾提出风险预防原则的适用是一种必然趋势，并指出在该原则适用的过程中举证责任倒置的必要性并提出了完善该原则的诸多创新性措施。1Joakim  Zandery 认为风险预防原则适用是必然的，并且涉及的领域越来越广泛，不过该原则的适用也引发了越来越多的问题，环境评估、成本效益分析方法应该在原则适用过程中得到体现。2Luis  G  Jimenez-Arias 也强调了在农业发展与人类健康领域适用风险预防原则是必要的，该原则的适用解决了农业的持续发展和环境保护之间的矛盾。3虽然这些学者都承认了风险预防原则的发展是必要的，但是并没有对该原则本身的构成要素所存在的缺陷进行分析。在我国国内的研究中，学者朱建庚、唐双娥等认为该原则是一项正在形成中的国际环境法原则。徐祥民在其《国际环境法基本原则研究》一书中直接将该原则列为国际环境法的一项基本原则，但是这些著作中都没有指出该原则的缺陷与其适用所可能带来的风险。
所以，本文从风险预防原则产生的理论背景和发展历程入手，以多边环境协议对风险预防原则的有关规定及国际环境案例中对该原则的适用为基础，来论证该原则的发展趋势，定位其国际法地位。并深入分析了该原则的构成要素，指出该原则本身所存在的缺陷，以期能够辩证的看待该原则的发展。最后提出完善相关制度比如举证责任倒置、环境影响评价等制度，期望能使该原则得到进一步的适用，充分发挥风险预防原则的作用。  
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一、 风险预防原则的发展、理论确立

空气污染、水污染，以及迁徙动物的保护等跨界环境问题，提供了最早和最发达的利用国际法调整环境问题的例子。这些环境问题大多数是区域性的，他们基本上是有区域组织和区域协定来解决的。而一些环境问题，例如气候变化和臭氧层破坏等问题，是具有全球性质的，并且影响全球所有的国家，，虽然对每个国家的影响程度并不相同，但是依然需要全球性质的解决方案。正是这些跨界性、全球性环境问题的产生才促使了国际环境法的发展。自 1972 年斯德哥尔摩会议的召开，人类对于环境保护意识的增强，各国便积极寻求国际合作以及相关规范的建立，整合各国自身利益，为保护环境而共同努力，并促进了国际环境法的发展。国际环境法发展的重要性，不但反映在条约法的运用与新兴法律机制的设置1，更在于法律原则的发展。本文所要探讨的风险预防原则正是其中之一。风险预防原则于 1992 年在《里约宣言》中被正式提出，其原则的表述为：为了保护环境，各国应根据自己的能力广泛采取风险预防方法。凡有可能造成严重的或不可逆的损害，不能把缺乏充分的科学确定性作为推迟采取防止环境恶化，符合成本效益措施的理由。风险预防原则的立意甚佳，其主要作用就是降低了采取防止性行动时所要求的证明标准，在科学不确定性的环境风险面前也可以采取保护环境的行动。但是该原则在提出后的二十多年里，由于各国各组织复杂的观念、认识的对立、政治目的及利益的冲突，一直存在高度的争议。在国际社会中，该原则的概念、构成要素、法律效果及地位等在国际上均没有统一的规定。本章是以防止原则的局限性为基础来论述风险预防原则的发展背景和发展历程，以为后文对风险预防原则的地位探析奠定基础。 

（一）风险预防原则的产生背景
现行国际法不允许任何一个国家，在不顾及其他国家权利或忽视环境保护的情况下，批准在自己国家的领土内或在公共空间内进行一项活动。这一由特雷尔冶炼厂案开创的原则是现代国际环境法的开始。该原则被应用于跨界环境保护的议题时，各国有义务对其管辖范围内的活动而对他国造成损害承担责任，同时也有义务对可预见的环境风险负起防治或预防的责任。前者是一种事后补救，后者是损害预防义务，是事前救济的一种方式，两者对环境的保护都起到了至关重要的作用。然而在传统国家责任下，此种责任仅限于有明确的证据证明损害或充分的科学证据证明有灾害的风险存在，行为国才有义务规范本国的活动，并对受害国进行赔偿。因此，当造成环境风险的原因欠缺明确的科学证据，或在合理的情况下无法察觉或预见其危害时，国际法并不能基于此原则要求一国规范此种具有潜在环境风险的行为，或对此负起防治的义务。在此种情况下，预防义务的局限性非常明显。随着经济和科学技术的发展，人类对自然的认识越来越深入，但是在一段时间内人类的认识能力是有限的，在某些方面，人们对科学知识的掌握程度也相当有限，如果等到有充分的科学证据可以结论性的证明造成环境损害的风险确实存在，许多情况下这种环境的损害可能已经是无法避免或者是难以恢复的，不利于环境的可持续发展,DDT1的发明和使用对人类健康与环境的影响就深刻的说明了这一点。风险预防原则就是为克服这个问题而产生和发展起来的。 
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（二）风险预防原则理论在国际法上的产生与确立
《里约环境与发展宣言》第十五条的规定是风险预防原则全面国际化的标志，也是这一刻起，该原则才开始引起了全世界范围的关注。但是，作为一个明确的法律概念，风险预防原则最早是起源于德国。该原则最初的雏形是 20 世纪 70 年代德国环境法基本原则之一的 Vorsogre 法则。 Vorosgre 在德语中的意思是“事先的考虑与担忧”，此法则的核心就是要求为了避免环境破坏，全社会需要通过认真的提前规划和阻止潜在的有害行为。将风险预防的理念适用于环境政策中最早可追溯于 1970 年德国空气清洁法案的第一次草案，而真正将其纳入法律中作为一项基本原则是在 1976 年议会通过的法令。联邦政府在阐明风险预防原则是一项普遍适用的原则时认为：“环境政策只通过阻挡即将发生的灾难和消除已经发生的危险是不能得到完全实施的。”风险预防的环境政策需要进一步的保护自然资源，要求小心谨慎的对待。1在当时风险预防原则对于国内与国际法律政策来讲可能是一个新名词，但是在几百年前的公众健康实践中风险预防的精神就早已存在。哈瑞摩斯（Harremoes）认为 1854 年在伦敦发生的“约翰.斯诺斯（John  Snows）和霍乱”事件是一个适用风险预防原则的典型案例。此案例中体现的精神与当今我们所说的风险预防原则的要素完全吻合。
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三、 风险预防原则在国际司法实践中的体现.......... 14 
（一）核试验二案——国际法院之实践.... 14 
（二）多瑙河水坝案——国际法院之实践........ 16 
（三）南方蓝鳍金枪鱼案——国际海洋法庭之实践........ 18 
（四）MOX 核废料加工厂案——国际海洋法庭之实践 ......... 20 
（五）小结 ........... 22
 四、 风险预防原则的构成要素 ......... 23 
（一）阈值 ........... 23 
（二）科学不确定性 ........... 24 
（三）本国能力范围内符合成本效益........ 25 
五、 风险预防原则在国际法中的地位...... 27 
（一）风险预防原则的国际法地位肯定说........ 27 
（二）风险预防原则的国际法地位否定说........ 27 
（三）风险预防原则的地位：一项正在形成的国际习惯法原则.... 28 

六、 风险预防原则本身存在的缺陷与相关制度完善

风险预防原则的产生和发展是对预防原则的补充与升华，他的产生与发展使人们在面对新技术所带来的科学不确定性的环境风险时不再手足无措，突破了传统的环保事业一直以来依赖科学证据的历史。但是任何一种制度与原则的存在都不会是十全十美的，风险预防原则也不例外。虽然风险预防原则表面上看是合理的，但是从上文中对风险预防原则在国际环境法立法与司法中的体现、及其构成要素的分析可知，风险预防原则的适用本身缺陷就很明显。 

（一）风险预防原则的缺陷 
根据上文国际法律文件对风险预防原则的规定可知，国际上对风险预防原则并没有一个通用的概念，该原则的要素标准也没有一个国际惯例，虽然根据大多数国际法律文件中的规定，风险预防原则实施的前提是达到严重的或者不可逆转的程度要求。但是由于各国经济、技术发展程度不同，对环境风险的承受能力也是有差异的，所以对于阈值的标准制定也是具有主观性的。而且针对此种风险，采取措施的需要是迫切的，但是风险的复杂性，要求所进行的判断不仅要考虑损害的可能性及其损害的程度，同时也要求考虑到损害的原因、行为的影响、内容和过程以及随着时间的推移这些因素之间的交互作用。对这些因素进行判断的话，都要经过一段时间之后的考察和监督，这些因素才能够被理解。所以风险的管理本身就需要良好的科学证据和充分的时间掌握风险的确切性，这显然与风险预防原则科学不确定性要求及实施的迫切性相互抵触。况且在采取措施后，预期的风险可能会发生从而符合成本效益分析，但是也有可能最后损害风险并没有像预期中那么严重，并使成本过高。所以成本效益分析与风险预防措施的采取也是个两难的问题。在科学证据无法计算的情况下，本国能力范围内符合成本效益要求本身就缺乏客观标准，任何形式的效益分析都是带有许多假设性，很难达到客观性，对于不同的价值选择也无法提出有效的解决方案，外加风险管理与措施采取的两难性，导致符合成本效益这一要求相对来说是不可行的，所以风险预防原则的实施也难以进行。 
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结    论

由于预防原则在环境保护中的局限性日趋明显，风险预防原则受到国际社会的关注并得到发展。风险预防原则的相关内容在各国际文件中都有所体现，其理念在国际实践中也有所运用。但是对于该原则的概念依然没有达成统一，风险预防原则在国际实践中的运用也存在很多的障碍，所以风险预防原则并不能成为一项国际习惯法原则。即便如此，我们也不能否认风险预防原则在环境保护中的巨大意义。在风险社会的今天，科学及人类认识的局限性使风险预防原则的发展成为必然趋势，并且该原则已具备一定的国际基础，其理念也深入人心，所以该原则是一项正在形成中的国际法原则。虽然该原则自身具有缺陷，但是我们不能否认该原则在保护环境方面所具有的意义。在人类前进的道路上，我们不能因为科学的不确定而停止前进的步伐。所以在认识到该原则的缺陷基础上，完善相关制度，本着具体问题、具体分析的态度适用风险预防原则，以使该原则更好的发挥作用。随着社会和科技的发展，风险预防原则的实体规定也会日趋完善，其国际法习惯法的地位也将得到确立。 
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参考文献(略)