基层社会治理创新有效实现的外部条件——以厦门海沧区共同缔造为研究对象

第一章、厦门海沧区共同缔造的兴起与推动

一、“厦门困境”：共同缔造兴起的内生动力

党的十八届三中全会，“国家治理体系与治理能力现代化”被首次提出，“创新社会治理体系”也被提上议事日程。2013 年 7 月“美丽厦门，共同缔造”的口号被提出，作为新城区的海沧区被选为试点之一，以五共为基础理念，共谋是厦门社会治理创新的出发点，切实尊重群众的需要与要求，深度进行理念的宣传，不断完善共同缔造的规划、管理与服务，做到真正的社会治理创新的大共识，进而以政府的顶层设计为制度保障，因地制宜地提供平台与条件，有效推动共同缔造的实施。

（一）厦门市海沧区面临“中等收入难题”的困境

当今我国正处于大变革的转型期，由传统的计划农业社会转向现代的城镇化社会的转变，政府与社会关系以及成为核心问题。一方面人们共享这经济发展带来的成果，另外一方面群众的不满与指责不断增多，甚至出现群体事件。这主要是因为单一的快速的经济增长，积累与遗留的社会问题太多，政府传统单一的包揽式的治理模式，导致群众对其的不认同与不理解，甚至很多地方干群关系紧张，无法形成一种良性互动，进而陷入一种“中等收入难题”的困境。厦门市海沧区就是在这样的大背景下，政府更新传统的治理理念与路径依赖，创新社会治理的方式与手段，重新建立二者的良性互动关系，实现治理上的大跨越，由传统的乡村治理过渡到现代化的城市治理，突破中等收入难题的困境。

2013 年国家总理李克强已经强调中国已经进入“中等收入阶段”，厦门作为我国沿海比较发达的城市 2012 年人均 GDP 已经超过 12000 美元，世界银行 2010 年公布的，中高收入国家人均 GDP3976-12275 美元的的标准，厦门已经进入了中等收入阶段。而海沧区 2013 年人均 GDP 达到了 22822.66 美元，位居全市第一，表明经济发展已经开始步入中高收入阶段，但是作为一个快速发展起来的新兴工业城区，长期以来形成的观念和生活方式滞后于经济的发展速度。加上海沧区外来人口比较多，2011 年在 29.49 万的总人口里，流动人口 16.47 万人，已经开始超过了本土居民。外来人口的进入，一定程度影响着海沧区公民参与社会治理的主动性与积极性，近几年政府社会治理成本与民生建设的投入也不断增加，而传统包揽式的管理方式，效益比较低，加上政府与群众之间缺乏有效完善的沟通机制，导致民众对政府的公信力与满意度不断下降。社会组织参与社会管理工作的主动性不高，参与的范围与内容也比较狭窄。政府在社会保障、医疗卫生、公共服务方面，由于政策的执行不利的原因导致政府的政策失灵现象严重。本该放手给社会与市场的事务，地方政府却习惯用行政权力来约束与管理，导致政府与社会职能的“缺位、越位”现象严重，随着群众的自我意识的增强，对政府的认可度与满意度不断下降，面临着经济速下降，社会矛盾增速上行的的风险，最终形成官民关系冲突，干群矛盾激化，海沧区必须创新社会治理方式与理念，培育与中等经济发展水平想匹配的公民意识，破解中等收入的困境。

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二、政府引导：为共同缔造的推动提供平台

海沧区社会治理创新的探索一直都在不断实践，但是之前的实践与改革多是部门之间的孤立实验，缺乏统一的领导机构与可续的顶层设计与制度保障。厦门市海沧区此次“共同缔造”所取得的成效，与当地政府机关以及领导干部的规划，政策支持与科学的顶层设计有直接的关联性。共同缔造的核心就是互动共治，理念的大共识也是共同缔造实现的前提条件，美丽厦门共同缔造践行群众路线，真正做到了“让民做主”，在共同缔造方案的提出与完善阶段，海沧区政府领导与基层干部真正深入群众，去宣传与听取群众心声，为共同缔造的成功践行做了一个好的开始，也为共同缔造的全面开展打下了坚实的群众基础。

（一）顶层设计护航：共同缔造方案的提出

在 2013 年 5 月 7 日，王蒙徽书记召开的第一次市委常委会上，就要求相关部门领导围绕“美丽厦门共同缔造”的 19 个重点问题展开 1 个半月的调研工作，并总结出了一系列对策和思路，为《规划》制定打下了基础。随后并成立了专门的方案起草组，邀请国内有关专家参与其中，5 月 28 日就开始启动了《规划》编制工作，先后组织市委组织召开了 5 次常委会、21 次专题会议，12 位国内国内专家学者发表书面意见，两院院士、清华大学教授吴良镛先生也提出了书面的建议，经过反复修正的《战略规划》的征求意见稿发到市各级各部门和上级有关单位征求意见，并印制了将近 700000 册的入户手册发放到户，征求群众的意见与建议。党的十八届三中全会后，开展关于 16 个重点课题的研究被厦门市政府领导提出，厦门市对这些课题成果进行研究并吸纳，积极贯彻十八大精神并主动提出了相关的对策建议，形成了《美丽厦门战略规划》讨论稿，“共同缔造”的理念更具体化与明确化了。

根据党的十八届三中全会精神和省委九届十次、十一届六次全会精神，并在市委会的讨论中积极发表意见的基础上进行了修改和完善，形成了更为完善的讨论稿。于 12月 21 日召开的市人大会议审议并通过，进行全面实施。海沧区在被确定为试点之后，率先成立了区级缔造办，下设项目、宣传、保障、监督、协商、综合的六大工作组，并立即投入运转，负责具体活动与项目的实施。政府机关与相关部门的高度重视，并形成政策性的建议，是促进“共同缔造”的理念深入民心的不可忽视的关键性因素之一。

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第二章、实施保障：“共同缔造”共同参与

政府的角色转变以及其治理方式的转型，是国家治理现代化的主要组成部分，也是社会治理体制创新的核心问题。长期以来,地方政府在社会治理过程中，形成了“给与式治理”,为了避免社会矛盾与冲突，增加社会和谐因素，在有些社会事务上也是投入了 大量资金，实施“大包干”的方式，不仅仅投入了大量的资金，也容易造成群众“靠、等、要”的思想，社会治理的效果不佳，投入的成本与群众的满意度不成正比。

一、转变政府职能，整合社会资源

（一）简政放权：凝聚政社合作共识

 社会治理创新首先需要从根本上实现政府理念的转变，需要简政放权，转变政府职能，正确界定好政府与社会的关系，把政府“多管的，不该管的”放权给社会。厦门市海沧区通过改变原来“政府配餐“的理念，转向”群众点餐”的模式，下沉城乡社会治理的重心，从放权开始，激发社会活力，凝聚政社互动的新局面。海沧区认识到作为治理主体的社区职能定位不明确，服务功能也在弱化，政府部门把放权于社区作为着力点，优化社区的工作架构，把部分基层可以承担的社会管理与公共服务事项下放给社区。在已经下放的 58 项工作职能的基础上，围绕着“房前屋后”的实事、小事又下放 27 项，政府积极为社区提供了相应的资金与人员，并加强培训与指导，做到主导到引导的转变。社会组织也是基层社会治理的重要主体之一，海沧区政府不断向社会组织放权，促进社会组织去行政化与垄断化，并不断完善与创新社会组织的培育机制，探索出了一条“先发展与备案，后登记”的管理制度，扶持与培育互助类、公益类、维权类等对基层社会自治具有导向作用的社会组织。这不仅加大对社会组织的人、财、物方面的支持，还注重对公益组织和义工个人的活动进行信息的跟踪，采用义工卡的形式记录其活动的次数与时间，并采用多种形式给予鼓励与表彰，大大激发了社会组织参与社会治理的动力与意识。海沧区政府在完成网络化管理系统，以及全区三级便民服务体系的建设后，通过 “网格化·微自治”的创新管理模式，将政府不该管或管不好的事务下放给 “乡贤理事会”、“同心合议厅”、“四民家园”、等自治组织，提高居民的自我服务与管理的意识和能力，真正做到了政府理念与治理方式的创新，群众参与共同缔造的活力被激发。

（二）政府设立机构保障，统筹社会资源

为了确保试点工作的顺利展开，海沧区政府成立综合性的领导机构，促使领导干部发挥了先行先导的模范带头作用，为共同缔造的试点工作进行指导设计，统筹协调所需的各种资源。海沧区政府领导对于共同缔造给予高度重视，积极响应厦门市政府的部署，成立了以市委常委、投资区党工委书记、区委书记郑云峰为组长，投资区党工委副书记黄锦坤为副组长，区四套子领导及区直各部门、各街道主要领导为成员的试点工作领导小组，全面领导试点工作。领导小组下设若个工作组，并指派组长，有针对性地引导各项工作的开展和统筹协调共同缔造工作。

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二、政府因势利导，海沧区共同缔造实践的创新

（一）以社区为载体，实施网格化管理——海虹社区

随着海沧经济的增长以及城镇化的推进，海沧社区 7 年来共建立有 19（包括村改居）社区，各种社会组织 205 个，社区里面外来人口比较多，流动性也大，经常出现管服务不到位，管理不到边的现象。社区的治理也面临这从传统的包揽式管理向多元参与的精细化治理趋势发展，海沧区针对这一问题提出了“网格化微治理”的社会治理创新模式，，采用先行先试，逐步推进，将社区服务纵向延伸到底，引导群众参与社会管理的积极性与主动性，培育了社区自治能力，实现了官民共谋共建。

网格化管理以海沧区海虹社区为例子，按照“街巷定界、动态调整、规模适度”的原则，以楼栋、街巷、小区为基础，按照每个管辖 300—400 的标准把每个网格管辖区划分为多个不同的网格单元。按照网格的划分，相应地配备 1-2 名网络管理员，这些网络管理员主要有社区干部、党员居民小组长、居民代表、物业、楼长等担任，社区统一对“六大员”进行管理与分配，有效解决了存在于“六大员”管理中的“两张皮”的问题。每个网格也配备相应的民警和协警，对社区的信息和问题进行收集和处理。对于网络管理员实行“一岗多责”的机制，对网格内多项事务进行全方位的管理、协调与处理。网络管理员的工作机制由被动地“坐等群众上门”变为“主动地走访群众”，网络管理院每月最少 10 天针对 60 户人家，特别是对空巢老人、低保户、重点需要帮助的对象对进行帮教，切实帮群众解决实事。网格化的管理不仅仅实现了社区服务纵向到底，提供了全方位的群众需求的服务，最重要的是社区管理员职位与工作机制，有效解决了基层政府在社区工作中中“缺位、越位、权责不清、条块分割”的问题。

作为市级试点的兴旺社区，在 2012 年 5 月开始推行“责任网格化、信息化平台、精细化管理、人性化的服务”的社区管理模式，搭建三级网格化平台，将社区服务延伸到底。在网格化建设之后，兴旺社区不断加强建立信息化的平台，对于网格内建立关于社区的人口、计划生育、综合治理等基础的的数据库，实施统一的网络化管理。街道层面的网格化指挥平台，不仅仅便于居民社区业务的办理，也给居民的日常生活提供了很多便利，社区与居民的互动也逐渐频繁。

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第三章、创新机制：确保共同缔造社会治理创新的可持续性 .............. 35

一、多元主体参与机制的完善 ............................. 35

（一）完善政府的参与机制： ................. 35

（二）创建群众的参与机制 .............. 36

第四章  讨论与结论 ........................ 41

一、政府引导下海沧“共同缔造”的经验探究 ............ 41

（一）转变政府治理理念，突破传统政府主导型的管理改革的路径依赖 ........ 41

第三章、创新机制：确保共同缔造社会治理创新的可持续性

基层社会治理创新一直受到中共中央和政府的高度重视，也是我国政治体制改革的主要内容之一，也是一个长期持续的过程。地方政府了积极响应十八大精神号召，也做出了不同的实践探索。但是构建新型基层社会治理体系不是一蹴而就的，需要不断完善和推进，克服“形式主义”难题，以机制的建设来确保基层社会治理创新的成果，保障创新的可持续性。海沧区在美丽厦门共同缔造的试点工作中，认识到这一问题，并且建立了完善的参与机制、激励机制、和服务机制来确保厦门海沧区共同缔造的实践创新的长久性。

一、多元主体参与机制的完善

海沧区“美丽厦门共同缔造”的核心是共同，目标就是互动共治，参与是实现共治的前提条件。海沧区的参与机制主要是以项目为依托，以公共服务的提供为牵引分别建立和完善了群众、企业、社会组织等主体的参与机制。

（一）完善政府的参与机制：

政府是厦门市海沧区共同缔造不可缺失的主体，也起到一个引领与示范带头作用，改变政府之前的“行政发布者”的角色，转变为“服务的参与者”，需要通过机制来完善和规范地方政府和基层干部参与共同缔造的行为与渠道。海沧区市委书记郑云峰曾说过完善自上而下的网格化管理体制，以及城乡社区的建设导致自下而上的协商民主缺失了，而“美丽厦门共同缔造”的试点实践，是往下沉了一级来探索治理的经验。海沧区实施“四联动机制”网格化管理，一人多责，走访基层，建立不满意干部帮扶制度和居民评价排队机制改变之前政府参与社会治理创新中浓厚的政治色彩，转变政府参与基层治理工作的作风，建立实干实效，高效的服务性政府职能模式。

（二）创建群众的参与机制

群众的参与机制建立是参与机制的基础和前提，群众也是参与基层治理创新的核心要义。海沧区为提高城市社区里居民的参加积极性，建立居民自治的规章制度，并且针对不同的参与主体设置多样化形式的参与渠道，如居民理事会和“四合家园”的成立，都是在引导居民参与到社区公共事务治理的议事、决策、监督、以及服务和评价上面。在农村社区也是以规章制度规范与引导村民的参与，如乡贤理事会的的成立，完全是根据农村社区浓厚的乡土文化而设置的，利用村里比较有威望的老人来带动村民纷纷参与到共同缔造的实践中，有效地改变了之前村民对与村务的参与不积极，无秩序的局面，也大大增强了群众对政府的公信力与满意度。

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第四章  讨论与结论

在厦门海沧区的共同缔造中，政府以社会治理的理念创新为导向，政府简政放权，职能转变为基础，依托于社区的平台搭建，以网格化与微治理为动力杠杠，加强对社会组织的培育，以机制的创新确保社会治理创新的可持续性，构建多元主体参与共建，协同共管的互动共治的“厦门模式”，通过对共同缔造的兴起与实施过程中政府的引导性作用的发挥进行总结和分析，特别是对政府的职能范围进行界定，明确基层社会治理创新有效实现的外部条件，为我国基层社会治理体系与治理能力现代化的探索与实践提供执行、可操作、可推广的治理样本。

一、政府引导下海沧“共同缔造”的经验探究

（一）转变政府治理理念，突破传统政府主导型的管理改革的路径依赖

新时期的社会治理创新与行政体制改革，需要树立互动共治的全新观念，改变传统的包揽式的管理理念。首先政府必须简政放权，转变政府在社会治理中的职能，正确处理好政府与社会的关系。厦门海沧区就是率先建立了网格化的管理体系与三级便民服务体制，把政府不该管的与管不好的事依托微治理，交给社会自治组织来管理，政府给予相应的资金、人员、政策等方面的培训与指导，凝聚政社合作的新共识①。同时，加强共同缔造在企业中的宣传与动员，积极鼓励与引导企业为基层社会治理创新提供资源，增强企业对社区责任感与认同感，构建社企合作共识。最后以共治共享，增强社会凝聚力，重塑社区共同地的精神，做到真正的“共同”缔造。在厦门市海沧区共同缔造的实践中，政府的执政理念转变，对社会和企业简政放权实际上就是突破了传统的政府主导的社会治理模式，确定政府引导者的角色定位与职能的界定。

（二）注重顶层设计和领导班子的建设，确保对资源的全方位整合

政府在共同缔造实践之前必须做好充分的顶层设计，确保共同缔造的顺利开展和“治理惠民”目标的落实①。首先就是方案的规划与完善过程，需要政府部门的顶层设计护航，并提出可操作性的指导路径与方针，这是进行基层社会治理创新实践的前提。其次，机构和部门职能的建立和完善基层领导干部对于基层社会治理创新的实践是不可缺失的，也是政府职能的高效性与服务性的要求。海沧区通过建立政务综合体，也是简政放权的体现，同时强化了政府部门的权责统一的意识，促进部门之前以及组织之间的协调互动治理。顶层设计为基层社会治理创新指明和方向，增强群众与社会海沧跨越实现信心，也为共同缔造的全面展开提供了总部署和总动员，是基层社会治理创新中政府提供宏观引导的主要条件之一。

参考文献（略）