论TOT融资模式在城市污水处理项目应用过程中的风险管理

第 1 章 绪论 

1.1  研究背景及意义

1.1.1 研究背景

我国改革开放已有三十余年，在此过程中我国的基础设施水平取得了非常大的进步，如高速公路、高铁的开通总里程均已列世界第一。我国基础设施中作为公用事业的城市污水处理项目等环保项目作为市政工程一直以来都是由政府投资、建设和管理，而政府财政往往是有限的，因此可能导致城市污水处理项目建设投入不足，运转艰难，管理和技术越来越落后，形成恶性循环。

为此，我国政府正着手改革原有的工程项目投融资体制，因为在传统计划经济体制下形成的高度集中的投资管理模式已经越来越不适合现代经济发展的需要，项目资金来源渠道、投资主体、投资方式等的改革均以市场化为导向。城市污水处理项目也逐渐转变为商品形态，其投融资机制也纷纷进行了改革，确立了市场化、社会化的发展道路，鼓励和吸引国有资本外的各种资本参与到城市污水处理项目建设中。

2004 年 7 月，国务院印发了《国务院关于投资体制改革的决定》，要求各级政府要创造条件，利用特许经营等多种方式，将有一定的投资回收能力和合理利润回报的公益事业和公共基础设施项目推介给各种非国有资本；另外，该决定提出对于已经建成并投入正常运营的国有资本投资的项目，评估后具备条件的项目经过主管部门批准后可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于其他各类基础设施建设，而TOT 融资模式正好符合决定中的要求。

TOT 融资模式作为一种新型的投资运营方式，是基础设施建设融资与经营的一种有效的制度创新，它在推动我国城市污水处理建设事业方面正在发挥着积极的作用。

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1.2 TOT 融资模式概述

1.2.1 TOT 融资模式概念由来

在我国大规模建设基础设施的早期阶段，由于缺乏资金和技术管理水平，BOT、BT 等模式曾被我国各级政府寄予厚望，但是由于合作双方利益关注点相差太大，使得BOT、BT 等模式长期未能有效推广开，而问题的症结就是集中在风险较高的建设（即B）阶段。而 TOT 融资模式由于避开了 B 中所包含的大量风险和矛盾，比较容易使双方意愿达成一致，合肥王小郢污水处理项目即为 TOT 融资模式应用的经典成功案例。

TOT 是“移交—经营—移交”(Transfer-Operate-Transfer)的简称，具体指政府对已建成的基础设施项目进行资产评估的基础上，以项目在一定期限内的现金流量为标的，通过公开招标向社会投资者出让该项目一定期限的特许经营权，从而一次性的从投资者融得一笔资金，用来建设其他新项目。投资者在购得该项目资产或特许经营权后，组成项目公司，该项目公司在特许经营期内拥有、运营和维护该项目设施，并通过收取服务费以回收投资并取得合理的利润。特许运营期满后，投资者再将运行良好的项目设施无偿地移交给政府。

从本质上看，TOT 融资模式是政府将已经投入正常运营的基础设施项目租赁给感兴趣的投资者，而投资者则一次性的向政府支付租金。通过 TOT 融资模式，政府可以马上回收项目设施建设资金，同时也将项目运营移交给了投资者，避免了垄断经营常出现的效率低下等问题。从投资者角度考虑，其接收的是已经投入正常运营的项目，从而可以不用考虑项目建设期面临的各种风险。T—O 过程具有贸易性质，其标的为项目设施在特许经营期限内的现金流量，但 TOT 整个交易过程具有租赁性质，其租金是一次性支付给政府的。

例如，北京市政府将北京市第九水厂一期工程 20 年的特需经营权以 15 亿元人民币的价格一次性转让给了北京市控股有限公司，并用转让得到的 15 亿元资金建设北京市第九水厂三期工程。

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第 2 章 TOT 融资模式应用在污水处理项目时的问题剖析

如前所述，TOT 融资模式在盘活存量资产、拓展融资渠道等方面有明显的优势，有很大的应用前景，但前提是要对该融资模式潜藏的风险进行足够的把控，以下将就TOT 融资模式的风险研究方法及风险识别进行简要的论述。

2.1 TOT 融资模式的风险研究方法

在风险管理的前期阶段，需要根据项目目标确定风险评估的方法。风险评估是指针对风险事件可能造成的影响范围和损失程度进行量化测评。首先通过各种方法预估风险事件发生的概率及分布情况；然后评测单个风险因素对项目目标的影响度；再综合考虑多种风险因素同时发生时对项目目标的影响度，最后提出可行的风控方案。

评估风险的方法可分为两大类：定性分析法和定量分析法。定性的方法主要依靠风险管理人员根据自己的实践经验和主观判断推测风险的影响范围和程度，适用于评估没有完备历史资料和详细数据的风险。定量分析法是在掌握具体信息的基础上，定量地考虑损失概率、风险后果严重程度等，明确某些变量之间的关系并进行预测。定量分析法以数据为计算根据，但是对数据不能反映的严重问题或突发情况可能发生时就有必要进行修正，修正的过程同样也是定量的评估方法。两种方法各有优劣，实践中是将这两种方法结合使用，取其长避其短。

TOT 融资模式的风险评估事关项目成败，其评估过程是异常庞杂的，对项目初始、运营阶段的评估尤为重要。因此 TOT 项目风险因素众多且有一定程度的不确定性，预估的风险很有可能跟实际风险有显著差别，为尽量保证风险评估的准确性，很多有效的风险评估技术己得到发展并可应用于 TOT 融资模式项目，如决策树法、调查打分法、层次分析法等等。

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2.2 TOT 融资模式应用在污水处理项目时的风险识别

在城市污水处理项目的 TOT 融资方案设计过程中，需要考虑的影响因素包括项目的技术工艺要求、处理水量的确定、污水处理费的定价、处理厂的进水水质要求、行政政策、法律法规环境、特许经营权的转让价格等。

根据 TOT 融资模式特点并结合项目生命周期阶段理论，可知 TOT 融资模式项目的风险分布在四个项目阶段：项目启动阶段的风险，项目移交给投资者时的风险，投资者在特许经营阶段的经营风险和投资者将项目移交回政府的风险，也就是项目特许经营期届满，向政府交还经营权时所涉及的风险。通过项目阶段的划分，可以依次分别考虑各阶段的风险，这样不容易疏漏个别风险。四个阶段的具体风险详细论述如下。 

2.2.1 项目启动阶段的风险

项目的启动阶段是 TOT 污水处理项目的起始阶段也是最重要的阶段之一，这个阶段主要是筛选可行的项目并进行可行性研究论证，主要工作内容是进行项目招投标和特许经营协议条款的谈判，该阶段是 TOT 项目成功与否的先决条件。该阶段的风险具体分析如下：

[1]  项目调查结果和预测偏差较大。在项目的可行性研究阶段，经常需要研究大量的数据以对项目进行评估。但有的污水处理项目可行性研究非常仓促，难以及时召集充足的专业人员组成调研组，或其他主客观原因致使调查人员不能深入运营中的项目仔细地实地考察，最终导致调查和预测出的数据出现较大的偏差，例如预估出的将来的污水处理量、水质质量要求与实际运营状况偏差较大；对机械设备情况评价过于乐观；对效益预测过高或成本预测过低；对于可能对项目产生重要影响的因素疏于考虑，等。

对项目状况的评估预测过于乐观时会导致收益预期偏高，投资者为了提高中标几率就会寻求低价中标，这样无疑会增加项目未来的运营难度。反之如果预测过于悲观，则会导致预期收益偏低，会影响投资者继续参与投标的积极性。

[2]  可行性研究报告的审核偏差。由于可行性研究报告内容丰富，审核工作量大，时间紧迫，自检环节常常出现疏漏，审查人员很难发现报告中的错误。另外在实际的审核过程中，审核人员常常选择完全信任可行性报告中的内容，而不是认真复核报告内容，这样失去了纠正错误内容的机会。

[3]  投标过程中的风险。在以往的工程项目招投标过程中，招投标过程透明度低，常出现串标、围标等显失公平的现象。国家虽然近年来对这些现象进行了严厉的打击，但仍不能彻底杜绝这些违规操作。因此，投资者如果能尽早识别出该风险，则可以选择退出这个项目，将精力集中于其他项目上。

[4]  投资者融资能力的风险。投资者的收益是建立在污水处理设施未来的现金流上的，，污水处理 TOT 融资金额大,  投资者要在短期内筹集大笔资金参加投标，因此要求投资者具有短期快速筹集大笔资金的实力，这就存在投资者现金流是否充足的风险。

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第 3 章  TOT 融资模式的风险管理在合肥市王小郢污水处理项目中的实际应用 . 18

3.1 王小郢污水处理项目背景及现状................. 19

3.2 王小郢污水处理项目的风险管理研究................... 20

第 4 章  结论及建议................ 23

4.1 结论.................. 23

4.2 研究的局限性与未来研究方向................... 23

第 3 章 TOT 融资模式的风险管理在合肥市王小郢污水处理项目中的实际应用

3.1  王小郢污水处理项目背景及现状

作为安徽省第一座大型的城市污水处理厂，合肥王小郢污水处理厂也是当时全国规模最大的氧化沟工艺城市污水处理厂。该项目分两期建设完成，一期于 1998 年建成投产，二期于 2001 年建成投产，两期合计日处理能力约为 30 万吨，建设总投资约为3.2 亿元。

2003 年，合肥市政府决定采用 TOT 融资模式，通过国际公开招标的方式转让王小郢污水处理厂的资产经营权益，特许经营期为 23 年，招标方式是确定污水处理价格、以资产转让价格为主要指标进行公开竞争。为此，合肥市成立了由常务副市长任组长、各部门负责人为小组成员的招标领导小组，由市国资委、建委、城投公司及相关专家组成的王小郢 TOT 项目办公室负责具体工作。合肥市产权交易中心作为该项目的招标代理，聘请第三方招标顾问全面协助项目办公室和交易中心的工作。

该项目资产权益转让底价为 2.68 亿元，最终柏林水务联合体以 4.8 亿元的投标报价高溢价中标，时任国务院总理温家宝和德国总理施罗德出席了项目签约仪式，此项目为中德合作的 22 个典范项目之一。柏林水务联合体的成员之一柏林水务集团是德国最大的自来水和污水处理企业，在全球拥有 17 家自水厂和 28 家污水处理厂，负责世界上共 1200 万人口的自来水供应和污水处理，柏林水务集团在国际水务领域已经经营了 100 多年，在水务领域积累了丰富的经验。

该项目招投标文件规定特许经营期的污水处理服务费单价为 0.75 元/吨，该单价为随后实施的一系列城市污水处理市场化项目确立了价格标杆，使当时整个行业的价格下降 20%了以上，开创了国内污水处理 TOT 融资模式的先河。

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第 4 章 结论及建议

4.1  结论

综上所述，TOT 融资模式改变了我国城市污水项目建设长期由政府出资建设，再由事业性单位负责运营的模式，解决了长期困扰我国城市污水处理设施的投资、建设和运营等负担大、经费紧张的难题，拓宽了资金来源渠道。 我国城市污水处理项目采用 TOT 的融资模式后，提高了项目的运行管理水平和运行的稳定性，降低了政府的初始资金投入，大大减轻政府的经济压力；另外，该模式盘活了既有固定资产，引入大量的社会闲置资金参与我国基础设施的建设，整体提高了社会福利。 

本文试图对 TOT 融资模式在城市污水处理项目应用过程中的风险管理进行综合分析研究并得出结论，但限于个人能力有限及各种资源条件的约束，研究可能会存在一些不足。

目前 TOT 融资模式在我国污水处理项目上的应用案例已有不少，但成功的并不多，说明该模式在实践中有很大的风险。本文对风险管理模型的研究计算还不够深入，缺乏数学上的定量的计算模型研究，有待继续实践探索并与理论相结合，提出更加完善的模型。另外，本文引入的实际案例偏少，理论与实际结合还不够，解释力和说服力可能难获得广泛认同。

参考文献（略）