分税制体制下重构我国地方税系的研究
第一章引言
自1994年我国进行分税制体制改革以来，我国的财税体制改革取得了极大的成功，初步建立起与社会主义市场经济相适应的地方税系，税收收入在地方财政收入中的地位日益提高，中央与地方基本做到各尽其能、各司其职。但是，随着经济社会的发展，对税收制度设计和税收征管的要求日益提高的今天，重构地方税系对政府更好地发挥其职能具有重要意义。目前世界大部分国家在财政上都实行分权制度，各级地方政府也越来越关注自身的利益。我国地方各级政府应该掌握多少财权、拥有多少财力、承担多少事责，越来越受到学术界的关注。在我国，分税制缓慢偏向中央，不断强化其财力与财权，不断下放事权与事责，地方政府与中央政府以及地方政府与地方政府之间财力财权的划分还不够明确，事权与事责的划分更是含混不清，地方政府在很大程度上受到了中央政府的制约，各级政府在财政收支方面存在较大冲突，主要表现在两个方面：一是财权与事权不匹配，二是地方政府自己组织收入的能力还不足以支撑其所要承担的职责，也即“财力与事责”不匹配。所以明确各级政府的财权、财力划分，明晰各自的事权与事责，重构地方税系尤为重要。
随着“营改增”在全国范围内的铺展开，以及“营改增”征税范围的扩展，一直以来作为地方主体税种的营业税即将消失，虽然“营改增”的税收收入暂时留在地方，但这毕竟是暂行的办法，地方税系中主体税种缺失必然会导致地方财力的削弱，财政困难会导致地方政府履职困难。十八大报告提出“加快改革财税体制，健全中央与地方财力与事权相匹配的体制，促进基本公共服务均等化和优化主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”十八届三中全会再次提出“深化制度改革，完善地方税体系”。由此可见，新一轮的财税体制改革已拉开帷幕，而地方税系的改革必将是新一轮财税改革的突破口。
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加拿大学者杰克·M·明孜则弥补了马斯格雷夫研究的缺陷，更全面更完整地从政治学和行政管理学方面提出了税收划分的基本原则，即①效率原则：税收划分要尽量减少对资源优化配置的影响；②责任标准：政府间税种划分不应使税收制度过于复杂，应使税制简化，便于公众理解和执行，提高税务行政效率；③灵活性标准：政府间税种划分应有利于各级政府灵活地运用包括预算支出、税收补贴等措施在内的一系列政策工具，使税收与事权相适应；④简化原则：各级政府的支出与税收的责任关系应协调；⑤公平标准：政府间税种划分要使全国各地区间税种结构、税基、税率大体上平衡，，即各地居民的税收负担应平衡。
经过对世界各国的财税体制的研究，世界银行专家罗宾·鲍德威等人对政府间税收划分提出了六条指导性建议：①所得税关系到全社会的公平，应划归中央；②为保证全国统一市场的形成和资源在全国范围内自由流动和优化配置，与此相关的资本税、财产转移税等税种应划归中央；③对资源的课税涉及到公平与效率目标之间的权衡，应划分为中央地方共享税；④具有非流动性特征的税收是地方所辖市政府收入的理想来源；⑤作为受益性税收的社会保障税，可由中央与地方协同征收管理；⑥多环节征收的增值税、销售税应划归中央，单一销售税、零售税等较适宜于划归地方。鲍德威等人的建议是对具体税种的划分，其核心思想与马斯格雷夫基本一致。
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第二章地方税系理论概述
对于地方税的定义，学术界尚未达成一致观点，但基本分为两大阵营，它们的共同点是都承认收入归属权和税收征管权的主体是地方政府，不同点在于是否承认地方政府拥有税收立法权。本文采用邓子基的观点，即不应将地方政府拥有税收立法权作为定义地方税的标准。这是由我国的国情决定的，我国是单一制国家，立法权高度集中于中央，1994年的分税制改革，在我国建立起来的分税制是不彻底的分税制，这就注定了地方政府的税收立法权受到限制。根据邓子基的观点，地方税是指根据中央与地方政府事权划分状况，按照财政管理体制的规定，由中央或地方政府立法，地方政府负责征收管理，收入由地方政府支配的各类税收的总称。它是地方政府为了履行政府职能、满足地方公共需求而参与社会物质财富分配的形式之一。
地方税系与中央税系相对应，共同组成一国的税收体系。地方税系指由地方税收管理权限、地方税收制度结构及相应的地方组织机构和运行保障机制所构成的税收分配运行系统②。地方税系是国家财政管理体制的重要组成部分，地方税系设计的科学合理与否，运行有效与否，直接反映国家财政管理体制是否科学、合理和有效。
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一是辖区内居民对公共产品需求存在差异。美国经济学家施蒂格勒（GeorgeStigler）认为，不同的人们有权对不同种类和数量的公共产品和服务进行投票表决，与中央政府相比，地方政府更接近于自己的公众，更了解辖区内居民对公共产品的偏好，因而可以更好地满足其需求。
二是信息的充分性。提供公共产品的数量和类型都需要通过决策来确定，而良好的决策是建立在充分、全面、准确的信息之上的。不同辖区居民对公共产品和服务的需求偏好各不相同，显然，地方政府在广泛而快速地获取辖区内居民的需求信息上比中央政府更有优势。
三是提供公共产品的效率。如果由中央政府根据单位标准量提供产品和服务，必然会造成效率损失（如图1）。
假设现在有两个辖区A和B，且两辖区居民的对公共产品的需求偏好无差别。则他们各自的公共产品需求线分别为Da和Db，当价格为P时，AB辖区对公共产品需求量分别为Qa和Qb，如果由中央政府按照Qc标准提供公共产品，那么A辖区内居民会产生公共产品过量提供的错觉，从而造成辖区效率损失，损失大小为三角形ACE的面积；同时B辖区内居民会产生公共产品供给不足的错觉，造成辖区效率损失，大小为三角形CFB的面积。
无论是从辖区内居民对公共产品需求存在差异、信息的充分性还是从提供公共产品的效率来看，地方政府履行提供公共产品和服务的职能都优于中央政府。政府职能的履行必须有足够的资金支持，而地方税系的存在为地方政府履行职能提供了强有力的物质保障。
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第一节现行地方税系概览...........................11
一、地方税种设置..................................11
二、地方税税收立法..................................13
三、地方税税收征管..............................13
第二节现行地方税系存在的问题......................13
一、地方财政收入与支出责任不完全匹配................13
二、地方税系缺乏主体税种.......................16
三、地方财政收入过度依赖非税收入和中央转移支付.......17
四、地方税系组织机构和保障机制建设不到位............19
五、地方税系的法治缺失.............................20
第四章地方税系重构的必要性分析....................21
第一节地方税系的重要性和作用....................21
第二节重构地方税系的目标.........................22
一、使地方政府更有效地提供公共产品和服务............22
二、进一步提高地方政府收支运行机制的安全性..........22
三、为国家进一步深化财税体制改革打好基础..............22
第五章重构地方税系的政策建议......................23
第一节重构地方税系的指导思想和原则................23
一、指导思想.......................................23
二、原则.........................................24
第二节重构地方税系的政策建议.......................25
一、优化中央和地方的收入分配与支出责任................25
二、构建以消费为税基的零售税作为地方税系主体税种.....26
三、统筹改革地方辅助税..............................31
四、进一步完善地方税系组织机构和运行保障机制建设......32
五、强化地方税系的法治化建设.................33
第三节配套改革措施.............................34
一、进一步优化转移支付制度........................34
二、多方配合、严格执行地方债务管理机制...........35
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第五章重构地方税系的政策建议
科学发展观的核心是以人为本。税收的最后负担者是广大人民群众，税负的轻重、税收征管是否规范科学都影响到人民群众的切身利益，地方税系的重构要以人为本、科学规范合理，从而真正做到保障人民群众利益。科学发展观的根本方法是统筹兼顾。重构地方税系是一个系统工程，不是单单考虑主体税种，也不是单单考虑单个税种的改革，而是要在确定主体税种的同时统筹改革各个辅助税种。在考虑税种设置的同时统筹考虑税收立法、税收征管、税收监督以及地方债务制度、中央转移支付制度的配套改革。
权力划分的两种基本方式是集权与分权，集权与分权各有利弊，不能走向任何一个极端，需要将两者协调起来。我国是典型的中央集权国家，在税权方面我国更倾向于中央集权，税收立法权集中在中央、税收收入的大部分归为中央。我国是一个统一的多民族国家，幅员辽阔，地区经济发展不平衡，资源分配不均衡，中央政府不可能做到为各个地方量身定制适合该地区发展的税收政策，而地方政府在搜集信息、制定地方性政策、履行政府职能方面的效率明显优于中央政府。
这就注定了我国的地方政府的职能不可能大范围减少，即地方政府的支出责任不会削减，反而会随着社会的发展逐步增加。在支出不断增加的情况下，就需要增加收入来维持必要的支出。而税收收入是地方政府最稳定最持久的收入来源，此时就需要中央政府适度下放税权，包括适当下放税收立法权、下放部分税收权力。充分调动地方政府的积极性和创造性来重构地方税系。
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结论
针对以上问题，本文建议在坚持分税制财政体制下，重构我国地方税系。在坚持适度放权、可持续发展、支出责任与税权相协调等原则的基础上做到优化中央与地方的税权与支出责任、构建以消费为税基的地方税主体税种、统筹改革地方辅助税，地方税系不是独立存在的，不可能独立发挥其相应的财政作用，所以重构地方税系同时还需要进一步优化我国的转移支付制度，同时寻求多方配合、严格执行地方债务管理机制。
参考文献（略）
本文编号：38256
本文链接：https://www.wllwen.com/wenshubaike/lwfw/38256.html
