环境公益诉讼公民原告资格研究

引    言 

（一）学术背景——简介
20 世纪 70 年代美国制定的《清洁空气法》加入了“公民诉讼”条款，允许“公民”提起环境诉讼，以督促行政机关积极履行责任和补充资源的不足。 环境公益诉讼有别于环境侵权诉讼，表现在侵权行为、保护的法益、诉讼性质、原告资格的认定等方面的不同。首先，“环境侵权行为是一种间接的侵权行为，它是以空气、水、土壤、生物等环境要素为介质而导致的人身和财产损害，是一种特殊侵权行为”。同时，曹明德教授也认为“环境侵权是由于人为活动导致环境污染、生态破坏，从而造成他人的财产或身体健康方面的损害的一种特殊侵权行为”。环境侵权诉讼实际上是一种私益诉讼，它所保护的是个人的人身权利和财产权利。环境公益诉讼着重强调“公益性”和“共同性”它所保护的是人们生存所必须的共同的环境权利。 其次，环境侵权诉讼所依托的理论是公民人身权和财产权由自己单独享有，不受他人支配。而环境公益诉讼所依托理论为公民环境权。它可以用来预防和救济“对环境本身的损害”。再次，传统诉讼实行“无利益无救济”，环境侵权诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的人。环境公益诉讼的原告并不全然是直接的受害者，而是享有环境权利的任何公民。 除此之外，二者的被告也不同。环境侵权之诉的被告只能是侵权人（有作为的单位和个人）本人，其性质为民事诉讼的一种。而环境公益诉讼的的被告既可以是有侵权行为的人，也可是有环保义务而不作为的行政机关，因此，其既可以进行环境民事公益诉讼，也可以提起环境行政公益诉讼。 基于环境资源的特殊性及不可再生性，环境侵害的持续性和潜在性，环境污染后，其危害不是显而易见的，而是潜移默化在人们的生活中，其侵害范围广，需要提前预防。环境公益诉讼还具有明显的预防性，其允许在“环境破坏之虞”提前提起诉讼，将破坏环境的行为扼杀在摇篮中。 虽然二者在诉讼上有着明显的区别，但是环境公益诉讼并不排斥保护私人利益。换句话说，环境公益诉讼的结果可以达到兼具公益与私益的“双赢”。 
.........

（二）选题背景及意义 
我国上世纪 90 年代“重经济轻环保”“先污染后治理”的发展思路在近几年衍生出一系列环境问题，生态环境遭受严重破坏并开始威胁人们的生存。环境公益诉讼作为一种新型诉讼模式悄然兴起。环境公益诉讼一直处于“实践先行”的状态，自“环境公益”进入人们的视野，很多省市都积极展开环境公益诉讼的探索，制定地方性法律文件指导案件、成立环保法庭专用于环境公益诉讼的审判，这些实践不仅达到了法律效果和社会效果的统一，也为保护生态环境做出贡献。这些实践的先行者们最终推动力立法。但是相关法律规定过于模糊，仍有大量的环境污染事件没有进入司法环节，其原因之一就是“立案难”，相关法律不完善，缺乏统一的立法指导，使得法院各行其是，原告资格认定混乱。这些都使污染环境事件难以立案，更别提审理和后续救济等环节，严重阻碍了环境公益诉讼的发展。 目前，只有《民事诉讼法》和新《环境保护法》规定了环境公益诉讼的原告为法律规定的机关和环保组织，公民并未纳入其中。法谚道“无权利无救济”，原告即为权利的享有者，是提起诉讼的正当当事人。原告资格是诉权的前提，原告资格无法认定，诉讼工作就无法进行。公民是环境权利的享有者，是环境保护义务的承担着，理应成为环境公益诉讼的正当当事人之一。此外，享有环境公益诉讼资格的有关机关和组织在实践活动中也存在着诸多不足，，无法独自承担起保护公共环境的重任。原告资格的认定不仅决定着环境公益能否得到法律上的救济，而且决定着环境权这种特殊权利是否得到司法上的确认，其意义是深远而重大的。 
.........

一、 环境公益诉讼公民原告资格的正当性分析

（一）环境公益诉讼公民原告资格的理论基础——环境权理论 
环境权理论是在环境污染日益严重的背景下提出的，人们一直关注着自然环境对世界和人类自身的影响，但是并未意识到享受自然是一种权利。直至 1960年西德的一位医生认为向北海倾倒废物的行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障环境清洁卫生的规定从而向欧洲人权委员会提出控告，才引起了世界各国对环境权的热烈讨论。基于传统的民法理论，非人力所能支配的物（空气、阳光等环境要素）不能作为所有权的客体，属于“取之不尽用之不竭”的自由财产和无主物，因此向公共海域中排污的行为不能视之为违法行为。另外，根据当时理论，企业享有绝对的“生产自由”，企业排污的行为也属于生产自由的一部分，公民更加无权对企业生产行为基于无主物而主张权利。在这种理论背景下，密执安大学萨克斯教授基于“公共财产论”和“公共信托论”，提出每一个公民都有享受美好环境的权利，这种权利应该在法律上确认并保护。这种主张在 1970 年位于日本东京召开的关于公害的国际座谈会议上得到确认。会议之后发布的《东京宣言》中明确提出，“我们请求，把每个人享有的健康和福利等不受侵犯的环境权和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本权利在法律体系中确立下来”。
..........

（二）环境法公众参与原则的要求 
环境民主原则是通过环境法体现和保护广大社会公众环境权益的一项重要指标是保护环境和实现环境管理的可靠保障。民主原则主要体现在公众参与.环境保护公众参与是指在环境保护领域，公众有权通过一定的途径参与一切与公众环境利益相关的活动。这里的活动包括公众参与环境监督管理的活动，公众参与环境决策权以及公众参与环境司法活动。公众参与制度设计的目的就是强化对权力的制约，有效进行民主监督，保持各方在环境问题中的利益平衡甚至可以化解不同群体的利益冲突，从而维护社会的稳定，它是国家民主化的标志，甚至被有的学者把他与民主原则等同。我国也有类似的规定。《环境信息公开办法（试行）》总则中指出，本办法制定目的是为了推进和规范环保部门以及企业及时的公开环境信息，从而保障公民、法人和其他组织及时获得环境信息，推动公众参与环境保护。《环境影响评价法》第 5 条指出，国家鼓励有关单位、专家和公众参与环境影响评价。这些法律条文都证明了国家支持鼓励公众参与环境保护，而“公众”一词在我国也可以表述为“一切单位和个人”。 公民是参与管理环境事务的主力军，占主体的大部分。并且随着生活水平的提高，公民对保护环境，参与环境建设的意愿更高涨，经济的发展使人们对生活质量的认识不仅仅是对物质生活的享受，还扩展到环境领域。环境质量被看作是与衣食住行等生活必需品相提并论的消费品。 
........

二、 环境公益诉讼公民原告资格的现实障碍 ......17 
（一）缺乏统一的立法指导 .... 17 
（二）缺乏司法制度的保障 .... 18 
三、 环境公益诉讼公民原告资格的认定 ..........23 
（一）诉讼能力的认定 ..... 23 
（二）利害关系的认定 ..... 24 
（三）因果关系的认定 ..... 28 
四、 环境公益诉讼公民原告资格的制度设想 ......31 
（一）制度保障 .......... 31 
（二）程序设计 .......... 34  

四、 环境公益诉讼公民原告资格的制度设想 

（一）制度保障 
“公民诉讼”在美国并非是普通公民与污染者的斗争，它有一个重要的特点，就是政府参与诉讼。政府可以任意的选择是否参加到诉讼当中来承担诉讼的主要部分，也可以选择拒绝介入。而政府的介入不影响公民的原告地位但会对其有所限制。政府介入诉讼后有诸多“特权”：（1）它可以不受原告起诉范围的限制，增加或者减少诉求。（2）政府可以不理会原告的反对而提出撤诉或者和解。只要政府认为该案无审理的必要而选择撤诉，把这一动议告知原告，原告在本次案件审理中就只享有旁听的权利；政府在听取案件后认为和解协议符合“公平、公正、合理”的标准，就有权选择和解。（3）政府有足够的证据证明原告参加诉讼与案件无关或者干预了、拖延了诉讼的进程或“以骚扰被告为目的”，法庭就可以限制原告参与。 在政府参与诉讼的情形下，公民发起诉讼就处于被动地位，受到政府行为的干预，在民事法律中也违背了“当事人自治”、“民法自治”的原则。而且“公民诉讼”的目的之一就是让公民监督政府，让政府有所作为，政府控制诉讼进程不利于公民监督权的行使。但是，政府的参与赋予了案件一双“背后的眼睛”，它监管着诉讼的进程，监督着原告的行为，不仅避免了滥诉也节约了司法资源，有一定的积极作用。美国选择由政府参与案件监督公民，是由美国的国情决定的，这一点在我国并不适用。因为在美国，负有调查和起诉职责的公权力代表是首席检察官，个人提起诉讼必须在检察官对同一事实起诉之前，否则就丧失了诉权。在中国，由于社会主义建设探索过程的复杂性，我国并没有真正实现司法独立，政府干预司法的现象常有发生。政府的环保部门和环保局是环境执法的主要单位，这些国家机关往往重经济效益而轻视环保。政府出于对税收因素的考虑，盲目追求 GDP 增长，往往对污染者，尤其是大规模、高产能的企业的污染行为放任，政府介入环境公益诉讼不能保证案件的公正性。
............

结    语 

贾谊曾说，“生之有时而用之无度，则物力必屈。”几千年的思想在当代得到了印证，表现在当代人对环境资源的态度。过去的几十年，人们过度的追求经济利益，甚至提出“先污染后治理”的思路，将自己周围的环境，当做免费的商品一样肆意的糟蹋而不知加以珍惜。现在，资源即将枯竭无法满足生产所需，大气、水流污染将无法满足生存所需，我们生存的环境已然不是诗书画卷上所描绘的那般美好，如果再不采取措施阻止环境的持续恶化，人们将无法生存。 随着人们环保意识的高度觉醒，环境公益诉讼的制度构建给我们提供了保护环境的新思路。我们应该乘风破浪，继续前行，建立良善而完备的环境公益诉讼制度。诉权是诉讼程序的起点，现有的诉讼主体不能满足日益严峻的环境危机所来的各类繁杂的环境案件，扩大诉权范围，赋予公民起诉资格是符合我国国情和发展趋势的。正是因为公民环境公益诉讼诉权的不确定性，才会导致司法实践中公民起诉的案件性质相同，结果却泾渭分明的局面。公民提起环境公益诉讼既有着深厚的理论基础和实践支持，又有国外先进的诉讼制度为借鉴，在我国是正当的，可行的。因此，本文的认识是，公民应当享有环境公益诉讼的起诉资格，鼓励公众对环境事务的积极参与，努力实现人与自然和谐发展理想境界。 
.........
参考文献(略)