中国地方政府公共服务外包运行机制的构建研究

第 1 章  绪论

1.1  研究背景

在 20 世纪 70 年代末期的时候，西方大多数国家的政府都普遍存在着办事效率低下、政府的财政负担过重等问题。为了解决这些问题，西方国家的行政制度在不断地进行改革和创新，公共服务外包这一重要的创新制度开始在西方的各个公共部门中得到广泛地实践和运用。

目前我国政府正处在从经济建设型不断向社会服务型政府的转变过程中，社会公众对我国政府以及行政人员的公共服务能力和办事效率日益提出了更高的期许和要求。在我国的北京、上海、南京、深圳等城市，其城市的部分公共服务外包工作正处在快速推进的过程中。政府公共服务外包已经成为了当前社会公众所热议的一个社会性话题，并受到社会的广泛关注。但是我们在实际生活中却不难发现，政府目前的整个公共服务外包的工作模式还依然不够科学，尚未能够形成一套完整的体系。其次，政府主体对于职能外包边界的划分不够明确，界限模糊。另外对于合同供应商的选择，其随意自主性较强，未引入充分的市场竞争机制，并缺乏科学规范的机制和流程。并且在整个政府服务外包的过程中也缺乏相应的公开透明性，因此我们有必要尽快加强构建一种有管制的政府公共服务外包运行机制，防止滋生新的腐败和利益垄断，以便规范政府外包行为，提高公共服务的绩效。

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1.2  研究问题

自 20 世纪 90 年代以来，政府公共服务外包已在全国大部分城市得到不断推广，其外包领域涵盖了教育、医疗卫生、就业培训服务、社区服务、环境保护等与老百姓生活及利益息息相关的领域。但是在众多政府职能中，哪些可以通过合同的方式选择外包出去，哪些职能必须政府保留，目前还没有清晰的划分标准，即政府职能外包的划分边界模糊。其次，在目前的各地基层政府公共服务外包过程中尚未形成一套科学规范的合同外包的运行机制和外包模式，对供应商的选择较为自主和随意，容易造成权力寻租、滋生腐败和造成利益垄断。同时在供应商提供服务的过程中，对其监督力度不够，监管缺位，无法保证公民权益的实现，并且对于外包过程中风险控制与规避能力也较弱。究其原因，本人认为我国缺少一套符合中国国情的、有管制的政府公共服务外包的运行机制和清晰的政府公共服务外包的划分标准。所以，本论文将着重对上述相关问题进行深入地探讨和研究，以便能够明确政府服务外包的划分边界，并建立一整套科学规范的政府服务外包的运行机制，使政府服务外包行为做到科学规范和透明，以提高公众的满意度。

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第 2 章  我国地方政府公共服务外包的现状与运行机制

2.1  我国地方政府公共服外包

2.1.1  我国地方政府公共服务外包的类型与范围

从目前地方政府公共服务外包的类型来看，按照合同外包时间的长短这个维度来区分可以分为：长期的和短期的。例如地方政府选择将某一街道在未来两年外包给物业公司来服务，这就属于短期的政府服务外包行为。

而如果按照政府公共服务外包涵盖的领域和服务的对象这个维度来划分的话，大致可以概括为以下几类：1. 社会性公共服务。这一领域与百姓的切身利益息息相关，因此又可以称作民生领域外包。如：医疗、教育、社会保险、环境保护和技能培训等。2.基础性的公共服务外包。这一领域可以说人人都可享受的。如：水电煤气的供应、交通设施、通讯设施、气象服务等。3.政务性的公共服务外包。例如政府聘请专门的技术公司为政府建立政府门户网站、电子化政府建设以及高新技术交易平台的搭建等。4.金融性公共服务的外包。例如中小企业信贷服务等。

另外随着地方政府公共服务外包实践的不断开展和深入，政府服务外包的领域和范围正在逐渐扩大，几乎涵盖了政府大部分的服务职能和领域。主要包括：政府政务、医疗卫生、教育、环境保护、社会养老以及就业培训等与社会公众利益紧密相关的领域。随着社会组织的不断发展壮大、地方政府公共服务模式的不断成熟、市场化程度的不断提高以及政府职能转变速度的不断加快，政府公共服务中还有更多的领域可以选择被外包给社会组织来提供。

 2.1.2  我国地方政府公共服务外包的成效

(一)减轻政府财政负担，促进政府职能转变

在传统政府公共服务供给模式下，一切公共服务都是由政府独家垄断提供。 但是由于政府的年度财政预算是有限的，可用于提供公共服务的专项资金也是有限的。如果任何公共服务政府都大包大揽的话，势必会增加政府的财政负担，这样就会挤压用于其他民生领域和可促进社会经济发展的项目的资金。而且最终只会造成政府机构臃肿，财政负担日益加重。但是政府通过将某些领域的公共服务签约外包给社会机构和组织，委托其来提供社会公共服务，政府负责监督考核。那么这样就将政府从繁琐复杂的事务中解脱出来了，只管好该管的，利于减轻政府的财政负担，提高财政资金的使用效率。2008 年，在南京市鼓楼区试点提供居家养老服务中，政府只从财政中拿出了 200 万的资金就为当地 2000 名老年人解决了养老难题，建立起了一家超过 2000 张床位的养老院，如果按照当前的当地市场行情，要建立一家这样规模的养老机构，其投资已经过亿了。如果拿着过亿的资金来维持这家福利机构的运营的话，至少可以维持超过百年。除了养老领域，南京在社区卫生医疗领域也开展了相应的服务外包和医疗改革活动，并取得了不错的成效，极大地调动了社会的医疗资源并极大地缓解了居民的看病难和看病贵等民生问题。政府通过公共服务外包，不仅盘活了政府有限的财政资金，提高了其使用效率，而且还促进了政府职能的转变。在政府公共服务供给模式不断市场化的背景下，使得政府主体要学会正确处理好政府与市场的关系，要重视发挥市场的力量，让政府从管理型政府逐渐向服务型、有限型政府转变。

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2.2  我国地方政府公共服务外包的运行机制

2.2.1  运行机制的定义

运行机制具体是指在人类社会有规律的运动中，影响该运动各因素的结构、功能、及其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和原理及其运行方式。是引导和影响决策并与人、财、物相关的各项活动的基本规则及相关制度，它是决定行为的内外部因素及其相互关系的总称。各种因素相互联系，相互作用，要保证社会各项工作的目标和任务真正实现，必须建立一套协调、灵活、高效的运行机制。

2.2.2  地方政府公共服务外包的运行机制

我国地方政府特别是市这级政府，大概是在上个世纪的八十年代开始，在政府公共服务职能的提供模式中逐渐地引入市场化的操作概念和管理理念，，开始将地方基层政府的一些原本应由政府来承担的职能交给了私营组织，从而使得政府公共服务外包这一市场化的操作模式开始应运而生并不断地得到广泛应用和实践。

过程中，政府是主体，合同承包商或者说服务供应商是客体，二者是合作的关系。一般而言，政府在履行职能过程中其选择要外包出去的具体标准有两个：第一是光靠政府所拥有的人力和物力难以提供的服务或物品，这时政府会选择将其进行外包。比如以北京奥运会为例，如果按照旧有的政府管理模式，光靠政府的力量是难以顺利举行的，因为北京奥运会是一个庞大的系统工程，它的要求已经远远超出了政府的能力范围，这时政府主体就需要通过签约外包的方式引进社会力量来共同参与和经营。第二个选择外包的事项主要是那些需要较强的专业技术作为支撑并能够对其进行专业化的管理和运营的公共服务和物品。在政府所承担的一些职能中往往有些是专业化和技术化要求较高，需要相关专业技术人员来操作和管理的，而政府在这块是不足的，因此在提供这块服务的时候，政府就需要依靠相关的专业化组织和人员来共同参与，聘请专业的私人企业作为服务供应商和合作伙伴，将原本由政府承担的职能外包给社会组织，这样就可以提高效率，解决政府的困难并提高公众的满意度。

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第 3 章  我国地方政府公共服务外包运行机制的构建 .............21

3.1 政府职能的边界确定 ................21

3.1.1  完全的市场经济体制构建 ................21

3.1.2  政府职能边界与政府服务外包范围的界定 ..............21

第 4 章  市场经济条件下的公共服务外包运行机制 ....................36

第 5 章  结论与展望 .....................39

第 4 章  市场经济条件下的公共服务外包运行机制

政府公共服务外包是在政府行政事务领域不断扩大，政府成本提高和经费受限、服务效率低等一系列背景下产生的市场化操作方式，它也是政府行政管理模式改革的重要举措。政府公共服务外包最早是在西方开始产生并得到实施，然后我国开始借鉴并在上世纪 90 年代初逐步在全国大部分城市开始推广并实施。

公共服务外包在我国开展时间不长，产生了各种各样的问题，但归其根本主要是在整个政府服务外包的过程中市场化运作的理念没有得到有效贯彻，市场化程度不够，政府对于外包的干预较为明显。本人认为政府服务外包既然作为市场经济下的产物，就应该充分尊重市场经济的规律，按照市场的规则来办事。在政府服务外包过程中，政府与服务供应商构成委托人与代理人的关系，政府应减少直接的微观管理和横加干预，充分交由市场处理。在整个政府服务外包的运行机制中应充分体现市场的理念，在政府服务外包的每一环节都要按照市场化的运作方式来运行，并提高其中的公开透明度，保证整个政府服务外包的活动是在完全公开透明的环境下展开的。

首先，政府在起初对于供应商的选择时就应该本着公开透明的原则，向全社会进行公开的招投标活动。政府首先应通过各种媒介向社会公开其招标事项，然后通过初步的筛选和甄别来让那些有着优秀资质的企业入围，最后再本着“报价低、服务优”的原则来确定合适的供应商来代替政府提供服务并与其签订合同，并把具体的合同条款在政府的网站进行公开，让社会公众知晓。在选择服务供应商的过程中，一定要按照市场经济的方式来运作，防止政府暗箱操作，避免完全依靠某些领导人个人的意志直接指定供应商的做法。只有这样，才能确保后续服务的质量并减轻政府后续的管理压力。

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第 5 章  结论与展望

政府公共服务外包这一政府行政管理制度的创新是在西方开始兴起的，我国政府开始引进这一管理方式和理念并付诸于实践是在上世纪 90 年代。但就目前中国地方政府公共服务外包开展的实践情况来看，很不成熟并且实际运行过程中遇到了诸多问题和障碍，主要包括实践性障碍和制度性障碍。另外由于实践时间不长，且缺乏各项相关配套的运行机制和制度作为保障，使得服务外包的质量不高且极易造成权力寻租空间诱发腐败。所以中国地方政府公共服务外包的运行要想变得更加成熟并提高服务外包的质量，作为发包方的政府首先不能照搬西方的管理模式和机制，中国地方政府一定要因地制宜，结合各地区各部门的实际情况来针对性地构建公共服务外包的运行机制和运行模式。具体说来就是：

一、建立公开的招投标机制，防止暗箱操作。在决策环节要提高政府的公开透明度，尤其是在对供应商的选择上一定要进行公开的招投标活动，充分保证各竞标者的平等性。

二、建立动态的服务监督机制。为了确保服务承包商忠实履行合同条款，保证服务的质量，必须成立相关监督委员会在服务过程中不定期的对服务进度和服务质量进行监督。

三、建立包括社会公众在内的多元主体服务外包效果评价机制。为了确保服务效果的评价更加权威并更具广泛代表性，要尽可能地建立包括政府、社会公众和专业组织在内的多元主体评价机制。

四、将服务外包效果与合同结算相挂钩，并在合同结算中引入奖惩激励机制。在供应商履行完合同后，政府将根据服务质量的评价情况来结算其报酬。并将拿出一定比例的资金对其服务的好坏进行额外地奖惩。

总而言之，一定要使得地方政府在整个公共服务外包过程中的各项个环节和行为都有据可依，有规章制度可循。完善的的配套制度和规范的运行机制是中国地方政府公共服务外包活动健康有序开展的充分保证。

参考文献（略）