农业巨灾风险管理保障体系中政府责任研究
第一章 绪论
作为农业风险的有效分散方式之一，农业保险被纳入到 WTO“绿箱政策”之列，并在 40 多个国家得到开展和运用。自 2004 年中央一号文件提出“加快建立政策性农业保险制度”之后，保监会批复数家专业农业保险公司经营农业保险业务，直到 2007 年中央财政实行农业保险保费补贴试点，我国农业保险才真正实现跳跃式的发展，如图 1-1。中国保监会统计数据显示，2014 年，农业保险实现保费收入 325.7 亿元，承保主要农作物 15 亿亩，占全国主要农作物播种面积的 61.6%；承保森林面积 24.7 亿亩，覆盖率超过 85%②。我国已成为全球第二、亚洲第一的农业保险“大国”。
随着保费规模和覆盖面的日益扩大，社会各界开始重视农业巨灾风险管理问题。加之近年来，我国地震、干旱、台风等自然灾害频繁发生，建立完善的农业巨灾风险管理保障体系已刻不容缓。由于农业巨灾是小概率事件，农户的保险需求较弱，而保险公司无力独自承担农业巨灾损失，因此政府的推动和政策支持是建立农业巨灾风险管理保障体系的必要条件。
巨灾风险分散机制一直都是巨灾风险管理的重要内容。除 2011 年外，从 2007年至 2013 年中央发布的一号文件中都提到建立大灾风险分散机制的问题，而且明确指出农业大灾风险分散机制要在财政支持之下来安排和建设。2013 年 3 月 1日开始实施的《农业保险条例》更是明文规定“国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”。2014 年十二届全国人大二次会议政府工作报告中再次强调“积极发展农业保险，探索建立巨灾保险制度”。
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对于政府是否介入巨灾风险管理，，国外学者主要持三种观点：自由放任理论（Stigler，1971），该理论认为政府的介入会使得市场效率降低，导致慈善风险（Paul A.Raschky et al，2007）；②公共利益理论(Musgrave，1984)，该理论认为巨灾保险市场存在市场失灵，政府的适当干预能够提高巨灾风险管理的效率；③市场增进理论(Lewis and Murdock，1996)，该理论结合了上述两种观点，认为政府单独管理农业巨灾风险的投入成本过高，还需市场参与，二者相结合能够达到更好的管理效果（Howard，Kunreather et al，1993）。事实上，巨灾风险分散制度的有效运行及其可持续发展离不开政府的法律保障、税收优惠和财政补贴等政策支持（Kenneth A.Froot et al，2008），政府参与农业巨灾风险管理有诸多好处，如提高整个社会的福利水平(Besley，1989)，增强市场风险分担机制的公平和效率(Dwight.M Jaffee，Thomas Russel，1997)，扩大巨灾保险市场的承保能力(John Duncan，Robert J.Myers，2000) 等。
由农户单独进行农业巨灾风险管理，往往会因为巨灾风险管理的正外部性导致风险管理不足，由保险公司独自管理农业巨灾风险会导致市场失灵，而政府一力承担农业巨灾风险管理责任又会出现管理成本高昂和管理效率低下的问题（冯文丽，苏晓鹏，2014），社会捐助则存在不稳定性只能作为辅助救灾筹资方式（曲鹏飞等，2014）。综合考虑各种农业巨灾管理模式后，我国大部分学者都比较支持市场增进理论（官华平等，2011；蔡梦阳，2012），认为政府应介入农业灾害的风险管理中去，实行由政府参与或主导的农业巨灾风险管理模式（冯文丽，奚丹慧，2010；闻岳春，王小青，2012），弥补市场失灵的不足（庹国柱等，2010），并从法律保障、财政支持、税收优惠（冯文丽，苏晓鹏，2014）和监督管理（张长利，2014）等方面完善农业巨灾风险分散机制，提供与巨灾风险管理有关的公共服务（姚庆海，2013），此外政府应设立专门的农业巨灾风险管理机构以加强各部门之间的协调合作，还要开展广泛的宣传教育（黄小敏，2011）。
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第二章 相关理论分析与概念界定
一般地，我们将那些能够在时间和空间上相互作用，并对某一地区造成巨大损失的事件称为巨灾（Yuri M. Ermoliev et al，2000），它往往会引起大面积的财产损失或人员伤亡（沈湛，2003），引发巨额的保险索赔，继而威胁保险业的经营稳定性（君承玲，李有运，2003）。巨灾是客观存在的低概率事件，它所造成的损失规模巨大但损失程度具有不确定性（谢家智，蒲林昌，2003）。一个事件能否被定义成巨灾主要有三种衡量方法：从一个国家或地区的角度，如果灾害发生地必须借助外部力量才能对灾害所造成的破坏进行处置的灾害可以称为巨灾（OECD，2004）；从整个保险行业的角度，美国保险服务局（IOS）将能造成 2500万美元以上的财产损失，并对大量保险人和被保险人都造成影响的事件界定为巨灾（曾立新，2006）；从单个保险公司的角度，凡是能够造成损失远远超过保险公司一般偿付能力的事故都可以被称为巨灾（冯玉梅，2001）。巨灾发生的可能性即为巨灾风险，其最大特点就是其带来的损失超过巨灾承受主体的承受能力。
根据巨灾产生的原因，瑞士再保险公司将巨灾风险分为自然灾害和人为灾祸。由于农业生产极度依赖外界的自然条件，因此农业最容易受到自然灾害的影响，相比之下，人为灾祸不仅发生频率相对较低，而且能够造成的农业损失也有限。因此本文将农业巨灾风险定义为由自然灾害引起并会对农业造成超过农业风险承担主体（农户、保险公司和政府）预期损失的可能性。农业巨灾的具体形式包括洪水、旱灾、地震、台风和重大疾病等。
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政府责任并没有统一的定义，从不同的研究视角出发，政府责任的内涵也是不尽相同的。首先，从政治角度来说，按照“人民主权”思想和宪法原则，政府责任是一种政治责任，主要指国家机关及其工作人员恪守民主与法治原则，向人民负责（王成栋，1999）。其次，从法律视角来说，政府责任只能是法律责任，而不是道义责任、政治责任或者其它性质的责任（罗豪才，1996）。广义上的法律责任是指行为主体按照法律规定应承担的法律义务；狭义上的法律责任是指行为主体因违反法律规定义务而必须承担的否定性法律后果。最后，从公共行政视角来说，政府责任应包含六个层面的内容：一是迅速回应民众需求；二是灵活制定和执行政策；三是保证工作效率；四是依法治理；五是负责，即承担否定性法律后果；六是诚实为公，不求私利（Simey，1984）。
政府责任的内含是极其丰富的，从不同角度对政府责任进行界定，其划分及组成也是不尽相同的。农业巨灾风险管理具有公共物品属性，对法律法规的依赖程度相当强。完善的法律制度是农业巨灾风险管理顺利进行的依据，它不仅可以避免政府进行农业巨灾风险管理的随意性以及在管理过程中的越位与缺位，而且能够使政府对农业保险经营机构经营农业保险业务进行财政支持有法可依。因此，本文将政府责任理解为广义上的法律责任，即政府按照法律规定应履行的义务。
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第一节 农业巨灾风险管理保障体系中政府责任缺位的影响 ....... 17
一、立法责任缺位导致相关法规政策不具有可执行性.............. 17
二、监管缺位导致农业保险违规经营与政府寻租.................. 17
三、财政责任缺位影响防灾减灾及经济补偿效果.................. 19
四、协调责任缺位影响信息沟通和风险管理经验的传承............ 20
五、服务责任缺位致使巨灾数据缺失和农户风险管理观念落后...... 21
第二节 农业巨灾风险管理保障体系中政府责任缺位的原因分析 .... 21
一、政府部门长期以来对农业部门的忽视........................ 21
二、农业巨灾风险管理中存在政府失灵.......................... 22
三、政府责任实现机制的缺失.................................. 23
第四章 完善农业巨灾风险管理保障体系中政府责任的政策建议 . 24
第一节 农业巨灾风险管理保障体系中政府责任实现机制的完善 .... 24
一、政府监督制度的完善...................................... 24
二、政府问责制度的完善...................................... 25
第二节 农业巨灾风险管理保障体系中政府责任的完善 ............ 29
一、立法责任的完善.......................................... 29
二、监管责任的完善.......................................... 30
三、财政责任的完善.......................................... 32
四、协调责任的完善.......................................... 33
五、服务责任的完善.......................................... 34
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第四章 完善农业巨灾风险管理保障体系中政府责任的政策建议
本文中的司法监督是指司法机关即人民法院和人民检察院依法对行政机关及其工作人员的司法活动的合法性进行的监督。为使农业巨灾风险管理更有效率，司法监督的内容主要是地方政府的寻租行为，比如政府职能部门如金融办、保险协会、财政局、民政局、畜牧局、农业局等以服务政策性农业保险的名义向保险公司收取费用，或是伙同保险公司以虚增保险标的等手法骗取财政补贴。而司法监督的责任就是对农业保险保费补贴和理赔领域的政府寻租行为、农业基础水利建设等专项资金的截留或改变使用方向等违法违纪行为进行法律处罚，以法律威慑违法违纪行为。
社会团体监督的主体是各种社会组织和利益集团，在农业巨灾风险管理中其监督主体主要指保险行业协会。农业巨灾风险管理中的政府寻租行为并不单是政府部门的单方面问题，保险公司也应负有责任。除了保监会依法对保险公司进行业务监管外，保险行业协会也应积极开展和引导保险公司及其员工的自律教育，规范农业保险的承保和理赔流程，协助保监会做好农业保险的监管工作。2012年中国保险行业协会组织行业力量，贯彻保监会《关于加强农业保险理赔管理工作的通知》的精神，研究制定了《农业保险理赔指引》并下发各农业保险经营机构，这一举措对促进农业保险业务持续健康发展具有重要意义。
政府的权力是人民赋予的，所以问责主体自然是人民。如果某一地区的农业巨灾风险管理不当导致农业减产、农民失收，农民自然是问责主体，但其他公民也会受此影响，所以农业巨灾风险管理的政府问责主体包括农民却不限于农民。对于“如何问责”，首先要明确政府的哪些行为应该追究责任，前文将农业巨灾风险管理中的政府应承担的责任进行了详细说明，这也是政府问责的客体；其次是如何判断政府失责，通过绩效评估对政府责任履行结果进行客观评价，行政问责才有可靠的依据；最后是进行责任追究，视责任者应承担责任及造成损失危害的程度实施诫勉、停职反省、降级降职、引咎辞职、严令辞职以及追究刑事责任等多种究责方式。
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结论
政府监督制度和政府问责制度对确保政府责任的切实履行是必不可少的，不仅能够发现政府责任履行过程中存在的不当之处，还能够为完善政府责任提供一定的指导意见。由外部机构、组织或公民对政府部门及工作人员的决策及行为的合法性、正确性进行监督，并通过政府问责制度对政府部门及工作人员违法违纪行为进行究责，形成对政府行为及其价值取向的约束和问责，保护广大农户的利益。政府问责的前提是政府绩效评估的结果，完善的政府绩效评价体系能够清楚显示政府某一责任是否存在履行不当的问题。限于本人的学识水平，本文建立的农业巨灾风险管理综合绩效评价体系存在一些问题，如指标选择数目较少，一些体现政府责任的定性指标没有纳入评价体系内。但考虑到政府监督制度能够对多数定性指标进行监督和反映，所以本文构建的农业巨灾风险管理综合绩效评价体系在一定程度上还是能够反映农业巨灾风险管理效果的。
此外，由于政府责任本身是一个广泛的概念，本文研究的立法责任、监管责任、财政责任、协调责任和服务责任这五个方面的政府责任是农业巨灾风险管理中政府应积极履行的重要责任，而非仅有这五个方面的责任。在不同的农业巨灾风险管理工具的应用和发展过程中，政府所承担的责任的外延又会有所不容。比如在农田水利建设中，政府除了承担以上五个责任外，还应根据现代农业的发展要求，注重农业生态环境保护，承担节水灌溉技术的推广工作，适当地给予引导与补贴；在巨灾风险证券化的研究应用过程中，加强资本市场的监管工作、创造良好的投资环境是主要任务。因此，政府责任的外延会随着农业巨灾风险管理措施的发展而改变。
参考文献（略）
本文编号：40112
本文链接：https://www.wllwen.com/wenshubaike/lwfw/40112.html
