呼吁机制与地方治理

1导论

1.1研究的背景和意义

改革开放以来,中国的经济发展取得了举世瞩目的成绩,成功地从一个中央计划经济转垫为新兴市场经济,成为世界第二大经济体,创造了经济增长的"中国奇迹"。中国拥有了交通、能源、通讯等优良的基础设施(张军等,2007),与此形成反差的是中国在文化教育、环境保妒、玉生保健等非经济性公共品供给方面远不能令人满意(傅勇,2010),地方财政中用于科技、教育、文化、卫生等领域的支出比重甚至一直呈下降趋势(周黎安,2008)。不仅如此,官员腐败、食品安全、环境污染等问题愈演愈烈,引发广泛的社会关注和不满,形成严重的以"国富与民生失调为特征的发展失衡问题"(吕讳、王伟同,2009)。如何理解这一现象,并探寻其背后机制成为一个重要问题。

理解区域间发展的差异性需要注意到各地政府制度政策时候所面临的经济约束和政浩约宋的差异性。受制于政治约柬,巧临经济竞争的政府在进行经济决策时霖要承担政治成本(如选民的偏巧和意识形态中对有益于资本的政策的厌恶),这就可能消除"竞争到底"困境(Basinger＆erberg,2004)。有研究发现虽然美国各州面临着经济竞争压力,但众《的州政府不怕商业机会跑到其他州,仍然将清洁空气标准设定高于联邦政府制定的标准,这是因为各州受到当地选民的制约(Potoski,2001)。.具体到中国,尽管各区域间政治制度存在同构性,但地政府所面临的具体政治约宋化存在巨大巧差异性,如化方干部构成、社会规觀、居民偏好和集体行动能力等。我们所能观察到的现实世界,背后应是多种机制复杂作用的结果,是可能的《种均衡中的一个。现有理论,无论是保护市场的财政联邦主义还是晋升锦标赛理论,对于现代中国的政治过程均存在着过于简单笼统.的缺点,对政府和社会的处理"黑箱化"(杨其静、憂辉华,2008)。更为关键的是,这种理论所基于的现实基础是全国31省(市)所有区域呈现出的所谓共同特点,并没有足够清楚地认识到,也不能解释区域之间的差异性,这种差异性体现在各地方政府行为模式的不同。

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1.2研究方法和数据

探寻政治过程并不是一件容易的事情,不仅需要选择典型案例进行剖析详细的过程,更需要经验数据尤其是面板数据来检验机制的存在性及其普遍性。面板数据面临着可得性的挑战,因为诸如群众运动,上访,化会西体,人大、政协提案或立法之类的数据并没有可靠的持续性的涵盖地方样本的官方统计。而案例的选择面临着如何得到第一手的资料的难题,可能需要合理选择并深入剖析呼吁成功的典型案例,失败的典型案例和效果不明显的典聖案例(逼近成功或逼近失败)心义确定呼吁机制发挥作用的边际条件。考虑到可行性,我们选取环境保於作为分析的重点,王业企业能带来就业、gdp、财政收入,也伴随着环境污染,政府环境规制和招商引资的选择(trade-off)能够反映主要的激励和信息问题。《中国环.境年鉴》2003年后较为全面地统计了各省(直辖市)所发生的有关环境问题的�崳娙褐诶辞勺苋耸�、人大建议数、人大建议数、政协提议数以及各地当年、累计的就环保法律法规制定情况,结合《中国统计年鉴》中经济增长、财政收支、人口教育程度等数据、《中国劳动统计年鉴》就业人口受教育程度等数据、《中国民政年鉴》各地区社团发展状况等数据,可以构成涵盖面较广便于控制分析的省级面板数据。这组数据可以用来从宏观层面衡量呼吁的作用以及与其他相关机构基本的政治互动过程。另一方面,网络煤体兴起保留了大量全国性环保事件的基本信息和相关讨论,如厦门项目、怒江水电项目,给我们提供较为丰富的案例信息。案例与面板数据结合便于以环境保护为题对地方政治生态、政治过程何政影响公共政策及其发展后果进行探讨。

本文首先从现有法律法规文本开始梳理现有政治架构中赋予的地方人大和政府的相关权力,理清政治架构中的政治分工结构及可能的容纳呼吁机制的空间,对现有政府的运作有一个初步摇绘;其次,本文采用案例研究,选取演化为公共事件的经典案例,对居民、地方政府、中央政府之间就一具体的环境问题基本利益关系进行深描,探究公共政策提出、制定、出台和执行过程中地方政府、地方人大、当地群众之间的互动过程,通过对化分析地方人大行动的差异对公共政策结果的影响初步验证其作为正式呼吁渠道的存在性及有效性;再次,本文通过按集整理省级面板数据,借助计量经济学方法,对前述过程中发现的一些命题进行检验。

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2文献综述

2.1地方分权、竞争与公共品供给

2.1.1公共品的地方供给理论

作为经济社会生活的重要參与者,政府所扮演的角仓是《样的,不仅仅限于提供居民所编好的公共服务,经济增长与稳定等目标也处于其任务清单上,这些不同的任务之间并不总是能化调一致。更有甚者,相对于居民,资本具有更强的流动性,分权竞争机制反而在吸副流动性资本的过程中发生(Hirschman,1978)。正因如此,如果缺乏有效的其他的制约机制,分权竞争的结果存在不确定性,经济增长的实现可能会挤占良好公共服务的提供,一方面出现基础设施等投资过度,税收降到过化,另一方面环境保护、劳动保障挺及教育等公共品供给不足,出现"竟争到底。

关于"做对激励"(gettheincentiveright).对"中国奇迹。的解释的文献可谓汗牛充栋,本研究无意繁增,而对于现有激励机制导致的资源错配仍需要重新认识。某种程度上,晋升锦标赛是中国经济粗放式增长及资源配置扭曲的制度根源(周黎安,2007)。锦标赛理论原本产生于对公司中委巧代理合约设计的激励机制研究(Lazeax＆民osen,1981),然而政府机构是远比企业复杂多的组织,事实上,政淮市场上政府面临的竞争激励与经济市场上企业面对的竞争激励存在本质差异(王永钦、了菊红,2007;王永钦等,2007)。这种差异还可能因为政治市场所致力生产和提供的公共物品和服务与经济市场致力生产和提供的私人物品和服务的属性存在根本差异而放大(Ostrom,1990)。正如诺斯(North,1990)所强调的,"将有效率的政治市场和有效率的经济市场做同等意义上的理解是不正确的。......这种市场在经济世界里尚比较少见,在政治世界中就更少了。"

晋升锦标赛需要满足一定前提才能发挥作用:人事权力集中于上级政府,依据下级政府官员绩效决定其晋升或去职;竞赛指标对上下级或者说委托人或者代理人而言都是可街量、客观的;参赛主体个人绩效可分离比较;参赛个体的个人绩效与其努力程度足够相关;参赛者不易合谋(周黎安,2007)。中国的体制一定程度上具有类似满足这些前提的特点,这化许是该理论所以被学界所重视的原因,但是不满足的条件导致的后果却不容忽视。

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2.2信息成本、激励与约束政府行为

良好的地方治理绩效需要解决两个重要问题,一是如何对民众的偏巧做出回应,二是有效激励和约東地方政府。前者如果不能有效解决,即使可以取得不错的经济增长绩效,也很难实现科学的发展,无法提供民众满意的公共品或公共服务,官员们仍会有民众"端起碗来吃肉,放下模子骂娘"之感。后者如果不能有效解决,地方政府或者官员无法实现有效问责,腐败、政企合谋、地方保护主义便会成为常态。

一个国家的政策是影响经济绩效的决定性因素,政府官员的寻租活动和不合理的公共政策是诸#发展国家发生经济增衣悲剧的原因，，中国改革开放前后经济绩效的天壤之别也证明了这一点。高质量的决策是良好绩效的首要前提,对于公共事务而言也是如此。由于高质量的决策需要借助于两种信息;科学知识和时空信息,因此,做好决策的关键就在于,如何将这两类信息提供给相关决策者。这其中,时空信息的收集更重要,也更困难。事实上,第一代财政分权模型强调分权优于集权的主要支撑点也正在于此,印因为地方政府相比中央政府更接近消费者,因而拥有更多的需求信息,可以确定公民个人偏好中的边际消费替代率。而且,分权还能促使官员卷入当地情境,使愿意学习的官员获得以较少时间学习更多时空知识的机会。总之,分权可以降低时空信息搜集的成本,获得比集中决策夏高的适应性效率。

决策的制定是一回事,实施是另一回事。通过把实施机制作为制度的一种独立出来,道格拉斯诺斯注意到实施机制的不完美性和链济发展中的一个两难:如果说我们不能没有政府,那么同样,有政府也未必是件好事。在地方发展中,拥有独立目标函数的地方政府义其官员不管是受上级政府的委托还是受选良的委托,在有利可图之时就可能作出机会主义行为,伤害委托人的利益。因此,如何约束政府,让政府成为一个不偏不倚的第三方对于发展而言至关重要。

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3呼吁机制及其制度基础..........36

3.1呼吁机制:呼吁、协商和联合生产..........36

3.1.1呼吁与地方公共物品的联合生产............41

3.1.2呼吁与地方政府决策...........43

3.1.3呼吁与地方政府行为约束...........43

4呼吁的关键节点:地方人大...........60

4.1人大代表的构成与参与动机...........61

4.2作为横向监督机制的地方人大...........63

4.2.1人大监督的法律依据.........64

5正式渠道呼吁的作用:人大建议与环境污染...........92

5.1分权与竞次.............92

5.2人大建议的作用机制...........95

5.3实证检验:案例研究........99

6非正式渠道呼吁的作用:互联网与反腐败

6.1腐败的影响因素

学界对腐败进行了广泛而深入的探对,一般将腐败行为视为公务员或者权力部门的执行者在约束条件下进行个人最优化的理性自利行为。对于一个公务人员而言,其腐败行为的预期收益可以用一下方程表示:

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7结论与展望

任何公共政策的产生,其背后均有复杂的政治过程以实现多方利益的调和,而最容易观察到的只是这个复杂过程的结果,因此对任巧公共政策的分析不能仅仅考虑经济上的成本与收益,夏需要关注背后的政治因素。"好的经济学并不一定是好的政治学",一些经济上无效率的均衡之所以出现并持续存在,很有可能是因为这种现象在政治上是一种均衡,而任何志在改进经济效率实现最优均衡的干预计划很有可能因為会破坏这种政治掏衡而无法推进施行。巧的经济政策可能带来坏的政治结果:解决市场失灵的某些政策可能会影响经济租金,当被削减的经济租金原本属于较或弱势的团体时,就会进一步破坏社会力量的均衡;不改变经济租金但会改变收入分配格局的某些政策,也许有助于提高经济效率但如果进一步加剧了不平等,其后果可能产生适得其反的政治影响;某垫经济上看似是帕累的政策可能会破坏原有的政治激励兼容性,使得一些团体的利益或者政治家的利益没有得到到满足,这使得即使这竖政策能够消除市场失灵也会遭遇政治上的激烈抵制。

正因如此,我们在理解中国经济增長奇迹与发展失衡问题的时候,需要特别注意现象或者问题背后的政治因素,即使中国具有一个强政府的传统,也不应简单地将政治过程黑箱化,不能只关注地方长官所面临的自上而下的考核,夏应关注其所处的具体政洽环境,一坚自下而上的力量所施加的约束。任何一个地方长官在做决策的时候必然需要考虑委任其职位的上级的要求,面临的竟争竞争压力,但也需要充分关注其所处地方的具体的政治生态环境,地方居民偏好、企业构成、干部队伍构成等等所构成的政治约束,这些政治约宋力量的变化与中央政府的考核变动以及区域竟争压力的变动动态化地决定了政洽均衡,也就决定了会呈现出的政策结果和社会现象。收入水平的上升,受教育程度的提高,社会组织的发展,互联网的普及等信息传播沟通技术的变革使傳居民的集体行动能为不断增强,民众越来越不安于做公共政策的接受者,逐渐对自己的偏好发出声音表达诉求,这一过程也不断促使化方人大代表等政治力畳逐渐增强对民众的回应与行动的自主性,这无疑会改变地方政府领导人的行动可选的策略空间,改变原有的一些公共政策结果以达到新的约束条件下的政治均衡。

参考文献（略）