从制度变迁理论视角探析养廉银制度

第一章绪论

1.1选题背景及意义

1.1.1研究背景

在管理学界,应用经济学理论对政府行为进行的研究不在少数。例如,20世纪80年代以来,西方主要发达国家幵始发动大规模的政府再造运动,于是出现用经济学理论研究政府行为的典型理论——“公共选择理论”。詹姆斯麦吉尔布坎南、丹尼斯穆勒作为公共选择理论的典型代表人物,提出用经济学理论分析政府行为,经济学理论被应用于政治领域的研究中。本文从中得到研究启示,试图应用经济学中的制度变迁理论,研究我国古代政治制度。

制度变迁理论是经济学理论的组成部分,主要用于解释制度在经济的持续发展中的作用。这一理论给出了一个用于分析制度的理论框架,解释现实制度的演进变迁,对于研究中国制度改革具有重要的借鉴意义。本文在制度经济学为政府行政管理提供科学解释的背景下,以制度变迁理论为理论基础,通过对养廉银制度的演化历程进行分析,从中发现历史制度中的借鉴价值。虽然在研究中应用经济学理论对现实中的制度变迁进行分析,但最终研究落脚点是政府行政管理的制度创设范围。

本文以清代养廉银制度为研究对象。“以史为鉴可以知兴替”,养廉银制度从开始实行到灭亡,持续了将近200年。该制度的运行及其变迁经历了漫长的过程,作为本文的研究对象,养廉银制度的发展历程可以为本文的分析提供样本。因此,本文选取雍正时期设立,到晚清宣统时期以失败告终的养廉银制度作为研究对象,试图通过对养廉银制度历程的梳理,研究该制度的变迁过程及异化原因,在一定程度上为当代制度的良性发展提供借鉴。

........................

1.2研究思路及方法

(1)研究思路

养廉银制度是统治者为了从制度上解决腐败问题而采取的行政管理手段,是政府通过行使行政管理权,在稳定政权方面所做的努力和尝试。但是养廉银制度在实际运行过程中却没有达到预期的目标,随着实施的深入而异化。很显然,制度异化也是现代制度不可避免的,所以,对于制度异化的研究就显得极其必要。本文主要从这一思路出发展开研究。

本文的主要研究思路如下:第一,通过概述养廉银制度的历史缘起、制度内容、运作过程、发放对象及制度沿革等内容,得出养廉银制度取得的功效和存在的不足。第二,在上述分析的基础上,首先,对该制度产生的相关制度环境进行阐述,分析养廉银制度出台前的制度环境。其次,分析封建皇权对该制度产生的推动性作用,并应用奥尔森集体行动的理论对养廉银制度中传统官僚组织的作用加以分析。进而得出养廉银制度路径依赖的轨迹,分析该制度路径依赖及异化的深层原因。第三,得出该制度在演变发展过程中对现代制度良性发展的启示。从理论的角度为现实制度运行提出可行性建议和意见,着重在制度设计、制度改革、制度效能等方面提供一些思考路径。

(2)研究方法

本文主要应用解释性研究方法。“解释性研究试图构建能够解释和预测自然与社会事件的理论”,解答“为什么”和“怎么样”的问题。解释性研究主要探讨现象发生的原因和过程,通过对社会现象的研究说明其发生的原因,并且预测事物的发展后果,探讨社会现象之间的因果联系。这种研究方法是以一定的命题或假设为前提,在研究之前需要建立理论框架,并且提出研究假设,运用演绎方法探讨事物之间的相关关系或因果关系,将假设联系起来,然后构成研究模型。解释性研究的模型构建一般有三种方法:即列出现象的原因或结果、分析两变量间的关系、深入分析变量间的作用和机制。它的主要目标是回答“为什么”的问题。

......................

第二章清代养廉银制度概述

2.1养廉银制度缘起及内容

2.1.1制度缘起

“养廉”一词早见于史料,明朝正统四年就有为遏制镇守官员任意占田,颁给“养廉地”之明令,以求‘‘养廉”之效。出身贫寒的朱元琼认为“凡官皆贪”,在官员的俸禄上极力压制,导致了后来明朝官俸之低,令人惊叹。洪武时,文武官俸米纱兼支;永乐时,“官高者支米十之四、五,官卑者支米十之六、八;惟九品、杂职、吏、典、知印、总小旗、军,并全支米。其折钞者,每米一石给钞十贯。”⑴对于官员来说,禄米只够维持最基本的日常生活,《明史食货志》中曾有这样的描述,“是时钞法不行,一贯仅直钱二三文,米一石折钞十贯,仅直二三十钱,而布仅直二三百钱,布一匹折米二十石,则米一石仅直十四五钱。自古官俸之薄,未有若此者。”官俸之薄成为导致明朝后期陋规盛行的直接因素。

明朝官员俸禄极低,且地方政府缺乏经费预算决算制度,官员的工资要用于地方政府的财政开支。因此,地方政府雇佣幕友、长随的工资,衙门办公文具经费,上级衙门的摊捐费用,接待迎来送往官员的花费,各种节令给上司的礼敬费用,还有征收缴纳国家税赋时所需要的费用等等,都变成了官员的私人负担,朝廷不为此拨付专门的经费。在官场中,州县官员的工资要满足这些庞杂的开销十分困难。

面对这种境况,州县官员也有自己的取盈之计。“明俸尤薄,官吏取盈之道,自必于赋额加以浮收,公然认为官吏俸薄,此为应得之调剂”。

................

2.2养廉银制度沿革

养廉银制度从出台、完善、破产经历了漫长的过程。这一制度在雍正朝时期形成定制,到乾隆朝时期不断规范完善,至晚清中后期性质发生变化。到了清末,伴随时代的推移而全面失败。

2.2.1雍正时期外官养廉形成定制

雍正即位,国库空虚、官吏贪污、钱粮短缺。他说:‘‘历年户部库银亏空数百万两,朕在藩邸,知之甚悉。中央财政状况不济,地方也是如此“藩库钱粮亏空,近来或多至数十万”。为了填补亏空,山西巡抚诺跟上奏,将山西省一年所得耗羡提存司库,一部分留补亏空,一部分酌留各官养廉。雍正帝也认为“与其州县存火耗以养上司,何如上司拨火耗以养州县”，，于是应允这一提议。雍正二年山西耗羡归公是养廉银制度开始其制度使命的标志。

随着养廉银制度的实施,开始出现其他措施对这一制度加以完善。雍正十三年,张廷枚将耗羡归公实施情况总结如下:“前任各官视此项银两竟同无足轻重之物,以至那补、借支、透动、加给、欠解各款有八万七千九百余两,是以俸部行取公费养廉按年分晰造册至今不能送查。”养廉银发放过程中存在随时借支、督查不力、官员认识不清等问题。针对制度执行过程中的问题,雍正帝下令采取相应措施,根据张廷枚的奏折提出解决方案,即“著户部先行查明:各省公费养廉银两,其有按年造册咨送、查核无差者,无庸清查外;其并未造册咨送,及虽有册籍而笼统开造者,即勒定期限,令造册送部核查。清查之法,应自该省议定公费、养廉之年起至前任卸事之日止,将额征、公费、完欠、杂支、余剩未给各数按年归款。”雍正帝下令采取的这些措施有利于养廉银制度的实施。

.........................

第三章从制度变迁视角的养廉银制度探究...........24

3.1相关制度环境..........24

3.1.1行政方面...........24

3.1.2法律方面...........25

3.1.3军事、经济、民事方面...........25

第四章养廉银制度变迁的启示...........37

4.1正视传统力量对制度的“矫正”..........37

4.2制度改革应该与组织文化配套...........38

4.3制度需要适时改革............38

4.4制度的实施需要合理的制度执行工具............39

第四章养廉银制度变迁的启示

养廉银制度自雍正时期设立,随着晚清灭亡走向终结,共二百多年的制度历程。制度是一把双刃剑,由于制度的路径依赖,一项制度可以向好的方面发展,沿着既定的路径,制度变迁可能进入良性的循环轨道,从而迅速优化;也可能会在某些因素的影响下,沿着不良的路径下滑,一项制度进入不良路径,就很难摆脱这种状态,制度一旦运行,就会形成惯性,很难叫停。养廉银制度的异化便充分说明了这一点。

4.1正视传统力量对制度的“矫正”

本文中所说的影响制度变迁的传统力量是指由参与制度的相关利益主体所形成的组织。这些传统力量往往会对正式制度的运行产生影响,甚至会对正式制度进行符合自身利益最大化的矫正,而这种传统力量对正式制度的矫正则成为制度异化的根源。如前文所述,养廉银制度在实施过程中,遭到传统官僚利益主体对制度进行符合自身利益最大化的修正。例如,养廉银制度实施后,官员们的俸禄大幅增加,但是陋规却并没有彻底革除,官员贪恋陋规,导致有些官员既领取养廉银,又收授陋规的现象出现。官僚们对养廉银制度进行符合自身利益最大化修正的行为,在一定程度上破坏了养廉银制度的实施,在有意无意间对制度的内涵进行了矫正。制度内涵的改变也就是制度异化的警报,清朝晚期,陋规死灰复燃,养廉银制度无以为继便可说明这点。

....................

结论

本文从制度变迁理论的视角出发,对养廉银制度进行研究。通过对该制度的环境背景分析,推动力及阻碍制度实行因素的探究,试图还原养廉银制度实施过程中陋规造成的路径依赖和养廉银制度衰微的轨迹,分析养廉银制度异化的深层原因,思考该制度失败对现代制度良性发展路径的启示。养廉银制度虽然最终以失败告终,但其完整的制度历程对现代制度具有借鉴作用。

从雍正朝时期外官养廉成为定制,到乾隆朝时期的完善和规范,再到清朝中晚期的瓦解和破坏,养廉银制度的历程坎河曲折。在养廉银制度的出台发展时期,政府(皇帝)的强制性推动对养廉银制度的实施起到了至关重要的作用。随着该制度的实行,在非正式规则的影响下,传统官僚集团为了维持传统惯性形成的非正式规则,在该制度的实施过程中对养廉银制度加以矫正,使该制度逐渐失去制度效力。为了进一步完善规范,先后出现了核销造册、定期稽查等辅助性制度加以修正,但收效甚微。晚清时期,养廉银制度逐渐形同虚设,捐廉助赈、以廉充饱、用廉债等破坏行为对养廉银制度造成巨大冲击,最后随着清王朝的灭亡,该制度以全面失败告终,结束制度使命。

从养廉银制度史可以看出,制度设计与制度实施之间存在巨大的差异,制度环境体系对制度实施影响深远,利益集团和非正式规则的存在有时可以主导制度变迁的路径,现实中的大部分失败制度的轨迹与养廉银制度的发展路径极为相似,由于制度的不良路径依赖造成的制度低效,甚至停滞,最终异化,与制度设立的初衷相悼。因此,正视传统力量对制度的矫正,使正式制度与组织文化配套,对制度进行适时改革,并且一项制度应该有合理的执行工具和强有力的执行加以支撑,才能为制度的良性运行创造更好的条件。

参考文献（略）