基于风险社会视角的危机管理优化

第一章绪论

1.1研究背景及意义

1.1.1选题背景

十一届三中全会开始推行对内改革对外开放的政策,我国社会就此进入高速发展期,经济持续增长。国家统计局的数据显示,我国人均GDP(人均国内生产总值)到2003年己经突破1000美元。1000美元在国际发展惯例中,是社会安全的警戒线。经验表明,一个国家的人均国内生产总值一旦突破1000美元的关头,该国就进入高风险社会。这是由于社会现代化的高速发展使得影响社会稳定的因素急剧增长,如利益分配不均、经济秩序不稳、结构失调和社会失序等。关于现代化与社会稳定性的辩证关系,早在20世纪60年代,美国政治学家塞谬尔亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中,就点破了其中的玄机,他指出“现代性意味着稳定,而现代化过程却滋生着动乱’’,也就是说在社会走向完全现代化的稳定格局的过程中,现代化的发展必然引发社会政治、经济、人文各方面的动荡。我国的现代化进程从建国开始,社会变化程度随现代化加深,当前,正是社会转型最为关键的时期。我国社会转型交叉进行,是社会结构转型与经济体制转型的并轨,即在推进城市现代化的同时,还要将社会经济从单一的计划经济转变为以市场经济为主体的多种经济共同发展的市场经济。由此,诚如习近平总书记所说,“当前,我国面临着对外维护国家主权、安全、发展利益,对内维护政治安全和社会稳定的双重压力,各种可以预见的和难以预见的风险因素明显增多。”

经验和实践证明,我国社会正在面临多种社会风险,处于公共危机的高发期。这些年,我国政府竭力进行危机管理,并且在应急管理方面己经取得了不可忽视的成绩,体制,机制,法制和应急预案形成的“一案三制”的应急管理体系已经建立并持续完善。然而,越来越复杂的现实社会危险对政府的危机管理能力要求越来越高,“一案三制”的应急管理模式在面对各种无法预见的危机时效用甚微,危机管理任重而道远。社会这个大系统中,由于政治、经济、文化和生态之间相互作用的错综复杂,突发事件的诱发无法避免。人们要追求社会稳定,就必须将公共危机的发生发展以及结果连同管理都放在完整的关系链中,从风险因素的排查到突发事件的紧急救援再到公共危机的全面治理,才能切实解决公共危机。这就呼吁当前的危机管理模式从源头,过程和后续治理的全过程中升级优化。

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1.2研究方法

笔者在现有的研究条件基础上,进一步结合研究问题的特点,主要采用了文献研究法和理论分析法的基本研究方法。从图书馆、互联网和政府机构等来源搜集了丰富客观的理论知识、案例资料和政策法规,对资料进行简单的经验分析与理论验证,使研究更加的科学严谨。同时,应用理论分析法对危机管理的流程优化进行了说明和阐述。

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第二章危机管理的根源思考

2.1危机管理的概述和界定

2003年震惊世界的“非典”事件后,我国公共危机进入广泛研究的现实阶段。以“公共危机管理“作为关键词,在互联网,图书馆和中国知识资源总库中进行检索,搜查得到的专著、期刊和论文数量庞大且呈动态跟新状态。作者发现,危机管理的研究虽多,但更为主流的研究则是对危机管理过程中的应急管理研究。引述温志强和滑冬玲在人民论坛发表的文章中的分析,国内学者在研究公共危机管理的过程中形成了两种主流思想,一种是侧重事中的紧急救援,强调应急性,持该观点的学者认为,公共危机管理的主要任务是行政管理主体在突发事件的进程中对事件的干预和应急处置,强调事件的突发性和管理的应急性,具有代表性的学者和著作如国家行政学院教授、北京大学政治发展与政府管理研究所主任丁竹元所著的《建立和完善应急管理机制》等;持另一种思想的学者们则站在系统论的角度,认为公共危机管理是全过程的,公共危机管理对公共危机事件的管理在其事前、事中、事后举足轻重,危机事件发生时的应急处置与管理需求更紧迫,效果更显著而己,具有代表性的如中国人民大学教授张成福的《公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择》》

公共危机管理,传统观点也称政府危机管理,是政府主导的危机管理活动。公共危机管理行为是一种贯穿于危机事件全过程的动态行为,包括对危机事件的预测与监督,控制与处理,也包括危机处理过程中人力物力的协调配置。危机管理的目的是通过有效的预防,控制和处理,消除或者减轻危机后果。

公共危机管理是一个动态过程,根据危机自身的生命周期,进行危机发生前的预警,危机状态中的处置以及危机解决后的修善。公共危机管理的任务有以下四个:第一,事先预防。危机的爆发必然是某些风险因素的作用,如果能在风险管理的阶段就将可以消除的风险消除,不可消除的风险则对其追踪防控,就可以避免或者降低危机后果;第二,事中处置,控制事态。一旦发生灾害事件,政府、企业和社会应该立即采取行动,处理事故,降低损失,控制事态进一步扩大;第三,协调关系。公共危机管理涉及的人财物资源众多,在危机管理过程中,必须有效协调各危机管理主体的责任和利益,以求达到体效能最大化;第四,事后恢复。在危机结束后,公共危机管理部门应该进行反思总结,查找工作中的纰漏和不足,引以为戒。

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2.2风险社会与危机管理创新的内在逻辑

2.2.1风险、灾害与危机的逻辑联系

要分析风险社会与危机管理创新的内在逻辑,首先必须理清风险、灾害与危机的区别与联系。风险的研究者主要来源于社会科学界,认为风险是一种不确定的社会性的存在。他们认为人类的未来取决于人类活动的选择。灾害的研究者主要来自于自然科学与工程技术界。他们自信,可以通过工程技术来预防和控制灾害。危机的研宄者则来源于管理学界。管理学界坚信,通过加强组织管理和制度建设,人们可以预防、识别、隔离、处理和控制危机。在我国的行政实践和惯例中,“突发事件”是常用词,政府针对突发事件的公共管理被称为“应急管理”。在这里,政府突出的是事件发生的突然性和管理活动的紧急性,即非常态性。而国际惯例中的相应概念则是“灾害”和"灾害管理”。在中国的传统文化和人们的观念意识里,“灾害”仅指自然灾害,而在本论文中,“灾害”等同于“突发事件”,即包括自然灾害和各类社会公共突发事件。

“灾害”作为政府应急管理的直接对象,通常是指显性的,己经发生的对人类的生活和生存造成某种损害的事实。而这种损害一旦进一步恶化,引发某种政治或者社会后果,则称为“危机”。可以看出,危机是灾害的升级演化。风险可以转化成危机,而危机则是风险的事件性后果,但是,风险作为原因,危机作为结果的联系并非顺序而行,危机也可能作为风险因素引发新的危机。那么,我们可以得出,风险、灾害和危机之间存在着系统的逻辑链关系。风险直接导致灾害爆发,灾害的演化升级进一步形成危机。由此,我们只有从强化风险管理出发,从源头上防治和减少危机,对原有的危机管理进行优化和创新,才能更好的治理危机,将危机管理的成本和危机后果带来的损失都降到最低。

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第三章风险管理在危机管理中的作用研究............17

3.1风险管理界定............17

3.1.1风险管理概述.............17

3.1.2风险管理的程序............18

第四章风险社会视角下公共危机管理的不足..........22

4.1应急管理取代危机管理............22

4.2政府危机决策的不足............24

4.3大数据时代背景下危机信息机制落后.............25

第五章基于风险社会视角的危机管理优化...........28

5.1危机管理框架的全新构建...........28

5.1.1危机管理的理念创新............28

第四章风险社会视角下公共危机管理的不足

4.1应急管理取代危机管理

在我国的学术研究和政府实践中,应急管理的关注度都远高于危机管理,甚至于有用“应急管理”取代“危机管理”的趋势。然而,作者在前文中已经分析过,在本论文中,作者将风险管理,灾害管理(应急管理)与危机管理区别开来,并认为风险管理和灾害管理是危机管理的组成部分。因此,从这个角度出发,我国的危机管理偏重于应急管理的做法是有失偏颇的,是将危机管理这样的全过程管理行为割裂为部分的狭溢行为。

我国在应急管理的研究和实践中确实取得了一定的成就。我国“一案三制”的应急管理体系基本成熟。《突发事件应对法中》对突发公共事件进行了规范分类,分别为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件,并将“分类管理"确立为应急管理的重要原则,建立了“四委一办"的应急体系(减灾委员会,安全生产委员会,食品安全委员会,社会治安综合治理委员会,应急办公室)。其中,除了减灾委员会,其他机构都有己经建立了从中央到地方的管理体系。这些机构设置在突发事件的作用显著,领导、指挥、救援、处置和信息传播职能值得肯定。

然而,在预防危机的风险管理领域,应急管理能够发挥的作用则微乎其微。2009年,第一份确认灾害风险要素的全球报告在联合国发布。联合国秘书长潘基文在报告的发布仪式上的讲话中提及:“尽管我们无法阻止自然现象如地震和热带风暴的发生,但我们可以尽量限制他们所造成的负面影响。先发制人的减灾措施正是其关键。灾害事件发生后的反应机制无论多么有效,都永远是不够的。”潘基文秘书长的讲话中提出了风险防治的重要性,虽然他仅仅指出了自然灾害领域的防灾减灾,但在当今风险社会的背景下,多元化社会风险的预防管理同样重要,不止能使危机管理由灾害发生后的被动消除变为风险因素萌芽阶段的主动开灭,而且能够使整个危机管理过程更加及时,经济和有效。

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第五章基于风险社会视角的危机管理优化

处于风险社会的背景下,基于风险社会视角对危机管理进行全过程的优化,成为政府保障公共安全的重要任务。危机管理的优化首先应该从全新的危机管理框架的构建以及危机管理的流程优化出发。

5.1危机管理框架的全新构建

危机管理是包括风险管理,灾害管理和危机管理的全过程应对公共安全问题的系统工程。从其构成要素来看,包括理念创新、管理体制、法制体系、组织设计和技术流程五部分。

5.1.1危机管理的理念创新

前文中,作者已经详尽分析了危机管理理念对危机管理的重要作用和现有的落后危机管理理念对危机管理的抑制,因此,树立新的危机管理理念是危机管理创新的首要工作。

首要中的首先,增强公共部门和社会公众的风险管理意识。将风险管理在危机管理中的地位提升到战略高度上来。世界各国在风险管理中已经用实践证明,预防和规避各类风险因素是实现公共安全更基础和更重要的工作。借助于科学工具进行有效的风险管理,通过风险识别、估测和评价,选择合理的风险管理技术能够从源头上降低公共安全事件发生的几率,避免或者减少公共安全事件带来的影响和损害。因此,我们应该充分认识到风险管理的战略作用,将风险管理纳入到公共危机管理的流程中,提高公共安全保障计划的合理性、科学性和可操作性,“实现体制、机制和技术的协调统一。”⑴现代社会风险管理意识包括公共危机管理的所有参与主体,既包括扮演管理角色的政府的风险文化意识的建构,也包括社会风险文化的塑造以及公民个人的风险意识的培养。我国各级政府部门应该充分认识到风险管理在危机管理中的重要地位,并树立风险意识,明确当前社会的状态即是风险社会,既有外部的全球化风险,也有我国社会转型的内生风险。在政府行政管理中,从风险意识出发,减少危机的发生,减弱危机的损害。作为风险管理的主体,政府应该也必须了解公共危机的风险根源,明确风险管理的流程,并认识到政府在风险管理中的职责和作用,在危机管理的全过程中,时刻从风险意识出发。在加强自身风险意识强化的同时,政府还应该担负起社会公众的风险意识的构建。我国政府的危机管理的社会动员“拳头”模式在动员群众积极主动参与危机管理中发挥着很大的作用,在观念引导与转变中也同样应该以政府为主导,全社会参与起来。政府可以通过各种新旧媒体或者组织公益活动对公众进行公共安全风险管理知识的宣传与教育,形成政府与社会风险管理意识的共同学习与进步。

参考文献（略）