城市流浪乞讨人员社会救助和管理研究——以广州市为例

第一章  绪论

1.1  研究背景和意义

1.1.1  研究背景

“树大有枯枝，族大有乞儿”从古至今、从国外到国内流浪乞讨现象一直都普遍存在着，作为一种严重失调的社会问题严重影响到社会健康有序的发展，更不利于和谐社会的构建。而对社会流浪乞讨人员的救助与帮扶也一直是社会救助的重要组成部分和构成环节，是社会救助最早的内容和发端。各国政府对此采取了一系列政策措施，从制度构建到政策实施，取得了一定的成果，很好的保障了乞讨人员的生存权利。我国更是经历了从收容遣送到社会救助的转变历程。尽管如此，大量乞讨人员的存在已经成为了各个城市不能回避的问题，现行制度的弊端在实践中展露无遗。因此，深入研究城流浪乞讨人员社会救助问题，探讨有效合理的救助措施，具有重要的理论和现实意义。

1.1.2  研究意义

党的十七大报告明确提出了“社会管理体系更加健全”的目标。2011 年初在中央党校举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上，中共中央总书记胡锦涛更是作出了要求全党加强社会管理工作的重要讲话。中央紧锣密鼓的系列部署，使社会管理工作成为了未来一个时期党政部门工作的重点内容。  作为社会管理的一项重要内容，对城市流浪乞讨人员实施社会救助和管理也是今后一段时间政府需要加强的重要职能，因而，进行城市乞讨人员社会救助研究能够更加科学的探讨整个社会的良性管理机制的建立健全，能够更好的贯彻落实中央的方针政策。

1.2  国内外研究现状

1.2.1  国外研究现状

西方早起流浪乞讨救助问题的的研究与英、德两国的社会救济立法直接相关。

14 世纪开始，英国政府便通过颁布一些政令来对乞讨人员进行帮扶，这也是 1348年“黑死病”在英国蔓延后的直接结果，这种鼠疫在两年的时间内致使英国大部分庄园劳动力急剧短缺，国王爱德华三世颁布了《1349 年劳动法令》，规定不允许对由劳动能力的乞丐进行施舍，无劳动资料的人们必须要接受雇佣。这一法令明显禁止流浪乞讨行为，英国最早最早涉及到救助流浪乞讨人员的立法是《亨利八世法令》，教区要养活无法就业的穷人，并给他们发放在指定区域乞讨的执照。伊丽莎白女王在 1572 年签署的国会法令，依据这一法令，  “教养院”、“救济院”等众多的慈善救济机构在全国各地相继成立，直接由政府出力，着手解决流浪人员、穷人、残疾人、无家可归的老人、小孩等弱势群体的生存问题。作为最早的救助政策，该法令留给后人最重要的财富就是明确了政府对流浪人员等无法生存的社会成员具有救助的责任和义务。1601 年，英国又颁布了更加严谨和全面的《济贫法》，以法律条文推动英国社会救助体系的基本形成，也为全世界社会救助制度的发展奠定了基础。虽然英国的社会救助制度具有领先世界的重要地位，但英国著名的人口学家、政治经济学家马尔萨斯则认为 16 至 17 世纪英国的社会救助制度仍然存在许多缺陷和漏洞。“如果提高济贫院内贫困人员的生活水平，那么就必然会让济贫院外贫困人员生活质量下降”以及“社会救助制度侵害了国民自由，对劳动力市场产生不良影响，阻碍人们自立精神的发挥”是马尔萨斯主要的批评观点。他认为救助不应该是永久性的，不能使受助者丧失劳动能力和自由。因而，马尔萨斯主张政府通过征收济贫税来修建收容院，解决真正极端贫困人口的基本生活，而接受帮助的人们也必须在暂时性的收容院劳动以解决温饱。

另一个较早关注社会救助问题的欧洲国家是德国。1788 年，德国的汉堡市推行一种救济制度，后人称之为“汉堡制”，对英国的《济贫法》做了很好的完善，不仅在市区设立了统一协调管理救济事务的中央办事处，而且还产生了先进的救助理念“授之以鱼不如授之以渔”——对贫困儿童进行职业培训、要为流浪乞讨者提供工作机会而不是施舍等一系列的做法对现代社会救助观念的形成有着深远的影响。1852 年，德国的另一个城市，爱尔伯福市在汉堡制的基础上进行了修订和改良，制定出更加机动灵活的救济制度。

第二章  概念界定和理论概述

准确的概念界定和充足的理论依据是现实研究的基础条件。由于流浪乞讨人员的社会救助和管理是一个与现实紧密联系的问题，因而本文的基本概念解释综合考虑常规定义同政策性定义，结合研究内容进行适合界定。同时，本文以政府职能理论、罗尔斯正义论以及公共政策系统理论为理论基础，增强实证研究的合理性。

2.1  相关概念解释

2.1.1  救助与社会救助

社会救助是一种具体的社会保障制度，是国家以及社会对由于各种不同原因而导致生活极端困顿的社会成员，给予物资上的接济和生活上的扶助，保证其最基本的生活不受损害。社会救助的这一定义主要包括三个方面的内容：首先，社会救助对象特定化，仅限于因为多种原因生活陷入困境，并且自身无力改变现状的社会成员；其次，社会救助方式简单化，主要是基本的生活帮扶和一定的物资资助，并没有更多复杂的救助形式；再次，社会救助标准基本化，社会救助更多的是为了满足受助人群的基本生活需要，因而救助标准也是较低层次的，多数不会高于当地最低生活保障水平。

2.1.2管理与救助管理 

管理（management）的含义一直以来都是人们的研究热点，很多人基于实践，对管理有着不一样的定义。作为现代理论的创始人，法约尔认为管理由计划、组织、指挥、协调及控制等职能组成；西蒙则坚持管理就是决策；在我国，援引最多的管理定义是：管理是社会组织中，为了实现预期目标，以人为中心进行的协调活动。公共管理（public  management）是指政府和其他公共组织为适应社会经济的发展和满足公众要求，依法对社会公共事务进行有效管理的活动。行政管理（administration）是指国家机关依法管理国家事务和社会公共事务，强调的是国家及其工作人员作为管理主体对国家和社会进行的有效控制和管理。

救助管理是指在在社会救助领域所实行的管理活动。根据我国目前的救助管理现状，笔者认为，救助管理主要是指政府对社会救助事务进行有效管理的过程。英国的《济贫法》对救助管理的内容做了最早的说明，包括救助主体、方式、内容、机构等。依据《救助管理办法》的有关规定，我国救助管理的主题是中央政府和地方各级政府；客体是生活无着的流浪乞讨人员；救助机构以救助站为主；而具体的站内管理制度则是由救助站完成，。救助管理的具体内容则是由《办法实施细则》进行了细化——例如，，对受助者进行严格的入站体检，受助者有义务提供真实有效地个人信息，受助者不得协调有毒危险品入站，受助者拥有自愿出入站的权利等。 

2.2  社会救助的理论基础

2.2.1  政府职能理论

政府职能反映政府管理活动的内容、实质和方向，是指政府在管理活动中的基本职责和功能作用。对城市流浪乞讨人员实施救助管理是政府职能关于社会保障方面的具体体现。

安德森探寻了七项被其称为“一般角色”的政府基本职能，具体表现为：提供经济基础、提供各种公共物品与服务、解决与协调团体冲突、维持竞争、保护自然资源、确定个人获得商品和服务的最低条件、保持经济稳定。其中，确定个人获得商品和服务的最低条件指，市场运行有时候会产生某些残酷的或者社会难以接受的后果——贫困、失业、营养不良——这种影响是就全体人民而言的。其他一些人则由于疾病、年迈、缺少文化或者其他原因被排除在市场经济之外。人们对于政府救助的程度、总体成本以及可能存在社会成本的某些特殊计划等问题常常难以达成一致。根据安德森的观点，对于流浪乞讨人员实行的社会救助属于政府职能中“确定个人获得商品和服务的最低条件”的主要内容，也是市场失灵状态下政府采取的积极干预政策，对于因贫困、疾病等原因流落街头的社会成员，政府有职责将其进行合理安置，提供能够满足其生存的基本条件。

针对我国的具体国情，夏书章在《行政管理学》中指出，我国目前正面临着政府职能转变的契机，要按照市场经济的要求，推进政府职能的转变，使政府正确履行职责和发挥应有的贡献。在更好的履行经济调节和市场监管职能的同时，要切实加强社会管理和公共服务职能。我国现行的城市流浪乞讨人员救助管理正是政府履行社会管理和公共服务职能的重要方面，不仅是建设服务型政府的客观要求，更是充分体现了保障人权、解决民生的职能要求。

第三章  广州市流浪乞讨现象分析 ....... 17

3.1  广州市基本情况及流浪乞讨现象调查概述 ............. 17

3.1.1  广州市基本情况 ........ 17

第四章  广州市流浪乞讨人员社会救助与管理现状................ 36

4.1  广州市流浪乞讨人员社会救助和管理取得的成效 ................ 36

第五章  广州市流浪乞讨人员社会救助管理对策研究 .............. 53

第五章  广州市流浪乞讨人员社会救助管理对策研究

中国是一个发展中的大国，人口最突出的特点是数量庞大并且流动性强，这从根本上决定了现今会有大量流浪乞讨人员存在。基于这样的基本国情，中国流浪乞讨人员的社会救助必须立足我国的现实，在深入研究我国流浪乞讨人员问题的基础上，不断借鉴国外成功经验，在实践中探索适合我国国情的救助体系。

5.1  分层救助和管理

5.1.1  救助管理对象的身份界定

第一，身份甄别。目前流浪乞讨现象十分复杂，人数众多，求乞动机复杂，流浪乞讨的成因多元，《救助管理办法》等现行的救助管理制度将流浪乞讨人员进行统一定义，泛指一切城市生活无着的流浪乞讨人员。但是由于流浪乞讨人员这一群体职业身份不定、行为方式诡异、利益诉求差异较大，简单粗暴的进行单一的救助管理，无法从根本上解决问题，因而流浪乞讨人员进行身份界定势在必行。救助管理对象的身份界定，不仅是区分救助和管理的先决条件，而且是分层救助管理机制建立的前提基础。对于如何有效甄别流浪乞讨人员的身份，可以做到以下几点：首先，更新技术手段、积极运用现代化的甄别技术。广州市目前对于流浪乞讨人员的身份认定主要依靠流浪其他人员接受救助时自愿登记进行，完全由人工操作完成，技术含量低，每年都有大量的无法进行身份识别的人员。应该综合运用人脸识别系统、指纹鉴定技术等高新技术手段，通过电脑化、网络化，降低流浪乞讨人员身份甄别的难度。其次，利用公安、医院等相关机构的资源，协助甄别工作。救助管理机构的行政权限有度，对很多新增的流浪乞讨人员无法进行准确的身份认定，因而应该同公安部门的户籍查询系统、医院的出生登记系统、医疗保险系统联系起来，同时，充分利用民政部门低保系统，对流浪乞讨人员进行全网式身份甄别。北京市较早开始利用联动机制进行救助管理——为防止“骗住”，北京市救助管理部门同公安联网，对流乞人员进行指纹采集。指纹输入系统后，救助平台可显示流乞人员的情况，及被救助“履历”，救助管理部门将视具体情况酌情解决，如果流乞人员被认定故意“骗住”，救助站可能终止救助，并由民警介入调查。目前，北京各区县救助部门已形成同公安、城管等部门的联动机制。

结论

流浪乞讨现象从古至今一直存在，不同时代、不同国家都努力探寻有效解决这一问题的良药佳方。改革开放以后，随着我国经济社会的全面发展，流浪乞讨现象愈演愈烈，成为了困扰社会管理者的一大难题。从《收容遣送制度》到《救助管理本办法》，不同的制度背景下，中国的流浪乞讨现象以及对流浪乞讨人员的救助管理都呈现出不同的特点，在解决实际问题的同时中也引发出许多矛盾和弊端。本文旨在通过对广州市流浪乞讨社会救助和管理的研究，探求现阶段救助管理所遇到的问题，提出合理的解决方案。

本文综合运用理论研究和实证调研，现有的理论进行梳理、对现实情况进行调查取证。通过走访广州主要的流浪乞讨人员聚集地，了解这一群体的特征和生存状况，解释广州成为“流浪者之家”的原因；通过对广东省民政厅、广州市救助管理站等机构进行调研，总结出广州市流浪乞讨人员救助管理现状，追究出现困难的原因；基于现状和原因的双重分析，本文结合国内外救助管理的先进经验，提炼出适合广州流浪乞讨人员救助管理的对策建议。

虽然本文以广州市作为研究样本，但是由于广州是全国流浪乞讨现象最为集中的城市之一，因而本文的研究结论对于研究全国城市流浪乞讨人员的社会救助和管理有较强的借鉴意义。

学界对于相关主题的研究已有长足的发展，本文贵在收集到了内容详实的第一手资料，对现状有了较为深入的了解。通过对流浪乞讨人员、救助相关机构工作人员、社会民众进行三方取证，倾听不同利益诉求方的声音，客观、真实的反映了广州市流浪乞讨救助管理的情况。而广州市流浪乞讨现象受气候因素影响较大、救助与管理混为一谈、救助工作人员压力大、救助过程遇到身份甄别难等问题、公众对救助参与热情不高等结论都得益于实地调研工作，也是本文相较于其他研究的新发现；同时，关于区分救助和管理的论述是本文的对策创新之处，利用多种手段进行的身份甄别更是本文顺应时代发展步伐，提出的与时俱进的创新性手段。 

参考文献（略）