中国耕地保护政策研究

1绪论

1.1研究背景

耕地保护一直以来都是政府和学术界关注的焦点,大力保护耕地资源已成为当今世界人类的共识。严守18亿亩耕地的“红线”,把基本农田面积稳定在15.6亿亩以上,要从我国工业化、城市化和农业现代化协同发展的长远战略入手。20世纪90年代以来,我国学者对于耕地保护问题给予了极大的关注。大部分研究认为,耕地的非农化是一个不可避免的现象,随着我国经济的快速发展,我国耕地的非农化将会有进一步加速的趋势。由于政策问题的产生总要有一些特定的自然现象或人为事件引发,这一系列的现象或事件就成为政策问题不断产生的客观原因。近年来我国城市建设取得了良好的成效,城市的数量不断增加,城市规模不断地扩大,城市化水平和城市经济发展水平持续提高。我国的城市化进程当前己进入了一个薪新的发展阶段。如上所述的工业化、城市化、农业现代化的社会经济大背景,就成为我国耕地保护政策产生、发展和变化的客观原因。

由于我国的基本农田界定的标准比较模糊以及在耕地保护方面缺乏经济诱因,从而使得目前的耕地保护政策在一些城乡交错的地区是不起作用的。我国政府为控制耕地数量而采取的最直接的手段是土地用途管制政策和耕地总量动态平衡政策,但是我国区域经济发展极为不均,经济发达的地区往往是那些后备资源极其贫乏的地区,若要实现耕地总量的动态平衡,则必然影响我国城市化、工业化进程,影响我国的经济发展为了协调经济建设与耕地保护之间的矛盾,一些学者提出了最小人均耕地面积和耕地压力指数,从而建立耕地的利用与保护的实施标准。还有学者认为,由于耕地的外部性,单纯靠市场调节必然带来政策失效,使政府调控成为必要手段,但也不能忽视市场的调节作用。政府作为公共秩序的维护者和社会发展的领导者,树立科学发展观,正确处理经济建设、耕地保护和生态保护三者之间的关系,就显得尤为重要。

1.2研究目的及意义

1.2.1研究目的

自从我国改革开放以来年来,我国的耕地保护政策经历了耕地保护意识觉醒时期、政策起步时期、政策体系初步建立时期、政策体系逐步完善时期,到目前为止已经基本建立了以基本农田保护理论、耕地总量动态平衡理论、人地关系理论与可持续发展理论等为主要内容的耕地保护政策理论体系,这些理论对于我国耕地保护工作的开展以及耕地污染的防治发挥了非常重要作用。但是,目前我国耕地污染和减少的趋势还没能得到根本性的转变,我国的耕地保护工作依然面临十分严峻的考验,尤其是我们国家要实现2020年城市化率达到60%、工业化率达到70%的总体目标的基础上,还需要增加至少1.5亿亩的建设用地,这将对我国的18亿耕地红线形成非常大的冲击。

随着工业化、城市化进程的加快,我国的耕地保护处在比较严峻的时期,如何从国家长远发展的角度去理解耕地保护政策的内涵,如何制定相应的政策,使之与人口、耕地、环境之间相互适应,这些都是值得我们认真思考的问题。此外,耕地保护关乎国家的粮食安全,保证耕地的数量与质量是保证国家安全粮食的需要。

论文从分析我国的耕地保护政策的历史发展出发,联系我国耕地保护政策制定、执行、评估以及监察过程中的实际情况,从经济社会可持续发展的观点出发,研究我国政府在耕地保护中存在的问题,探讨加强和改善政府保护耕地的一系列的对策,为保护我国有限的耕地资源,建立和完善更加符合我国国情与经济社会发展相适应的耕地保护政策体系提出一些建议。

1.2.2研究意义

1.2.2.1理论意义

（1）加强对耕地保护政策问题的研究有利于进一步完善基本农田保护理论,根据耕地保护政策中基本农田保护的的相关政策,加强对基本农田保护理论的创新,建立健全基本农田保护法,建立以保护基本农田的总体区域生产能力为中心,使耕地保护与经济建设用地协调进行,保证经济持续发展和国民正常生活为目的的基本农田保护模式。

（2）对耕地保护政策问题的研究有利于完善耕地总量动态平衡理论,与基本农田保护规划相衔接;坚持以经济建设为中心、保障各项重点建设项目用地,以保护耕地、实现耕地总量动态平衡的战略目标。

（3）对耕地保护政策问题的研究有利于完善可持续发展理论,谋求经济经济发展与人口、资源、环境之间相互协调,以实现经济和社会的长期稳定和持续发展。

（4）对耕地保护政策的研究对于进一步完善人地和谐理论。加强对耕地保护政策问题的研究,丰富人地和谐理论,促进人与自然的和谐共生,是构建社会主义和谐社会的必然要求。

2耕地保护政策的基础理论

耕地是对于人类来说是一种宝贵的自然资源,它养育着人类,但是随着我国经济的高速发展,耕地的保护成为越来越突出的问题。我们深入了解耕地保护方面的相关理论,有助于更好的进行耕地保护政策的创新和耕地管理体制的改革。

2.1基本概念的界定

2.1.1耕地保护的概念和内涵

耕地保护是指人们为实现耕地资源的可持续利用,根据耕地资源的功能与特点,依据一定的社会经济目的,保持农业、经济社会的稳定、和谐、健康发展而采取的一系列措施和行动,包括运用法律、行政、经济、技术等手段和措施,对耕地的数量和质量以及生态环境进行的保护。要做好耕地保护工作就要是全面把握耕地保护的内涵。具体来讲,耕地保护包括以下三方面内容:

（1）耕地的数量保护

我国的耕地数量保护的基本内容之一就是把我国的耕地面积维持在18亿亩水平之上,这是我国耕地的一条红线,也是保证我国粮食安全的一条稳定之线。因为我国有很大一部分的农业从业人口,耕地是农民生存的保障。在目前我国的社会保障体系还不太健全的情况下,耕地是维护国家稳定、维护粮食安全的重要保障。耕地的数量保护主要包括耕地总量保护和耕地人均数量的保护。

我国目前耕地后备资源数量严重短缺,而且我国大部分的耕地后备资源都位于西北土质较差的地区,甚至沙漠地带,同时面对我国城市外扩、城市土地激增的现状,要把我国整体耕地维持在一定的数量之内具有一定的困难。耕地的人均数量是指把我国的人均耕地占有量维持在一定水平。虽然我国对于人口问题实行了计划生育的政策,但是我国人口众多,而且人口基数比较大,人口的增长也比较快。在这种情况之下,我国耕地的复耕率低于人口的自然增长率这样要实现耕地的人均面积不再减少比较困难。

（2）耕地的质量保护

耕地的质量是耕地保护的重点,如何保护耕地的质量使之成为高产保收的优质耕地是我们长期以来一直关注的话题。我国耕地保护政策的根本目的就是保护我国的粮食安全,所以不仅要维持耕地的数量更应该提高耕地的产出率。长久以来,我国耕种一直以畜耕为主,机械化水平较低,精细化耕种,这就保持了我国相对较好的耕地质量。高产良田是农民耕种的结晶。我国的基本农田制度就是根据耕地的质量而界定的。但是地方的具体实施中却存在“划远不划近、划劣不划优”的现象,更为严重的,建设用地只占优质地,而以劣质耕地补充,这就造成了耕地质量的下降。因此,必须在保证耕地数量具有一定水平的同时,加大对劣质耕地质量的改良和 发整理,不断提高耕地的总体质量水平。耕地的生态保护

2.2耕地保护政策制定的理论依据

2.2.1基本农田保护理论

我国的基本农田保护是根据一定时期人口和国民经济发展对农产品的需求,以及对建设用地的预测,而对长期不得占用的耕地,依法实行保护的一项土地行政措施。

2012年10月11日,国土资源部召开加快推进高标准基本农田示范县建设工动员部署视频会议,要求加快建设500个高标准基本农田示范县,“十二五”期间,在划定的基本农田保护区范围内,建成不少于2亿亩集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应我国的基本农田保护是国家基于对未来一定时期人口和经济的合理推测基础上,本着耕地合理开垦,粮食稳定增长的原贝而对长期不占用的耕地实行有效保护的一项政策我国的基本农田保护对象是特定的,主要是包括四个部分。

在我国未来实施社会经济可持续发展战略的过程中,为满足国民经济发展和人的需求的不断增长,在相当长的时期内,耕地的数量和质量都应不断提高,达到耕地的数量上和质量上的动态平衡。所以耕地总量动态平衡是指在满足人口及国民经济发展对耕地数量和质量需求不断增长的条件下,耕地数量和质量供给与需求的动态平衡。

为了达到耕地总量在一定时期、一定行政范围内保持稳定,要使增加开垦的耕地总量不少于减少的耕地总量要保持耕地总量动态平衡,新增耕地质量明显低于被占用耕地质量,占补平衡仅在数量上得以体现。目前,各地建设占用耕地,大部分集中在城镇、汗镇周边较肥沃的耕地上,而新增耕地的主要途径是未利用土地(主要为荒山、荒坡、荒草地等)的 发利用,农村居民点整理、耕地整理,以及废弃工矿用地的复垦利用等。未利用土地,之所以未利用,也主要受土壤质地、水等自然资源条件限制。一般地,未利用土地,土壤肥力、水等自然资源条件较差,即使开发利用,也难以达到高产稳产状态。

3我国耕地保护政策的现状分析........14

3.1我国耕地保护面临的严峻形势.......14

3.1.1耕地总量逐年减少.......14

4国外耕地保护政策的经验及对我国的启示........23

4.1发达国家和地区的耕地保护政策.......23

5完善我国耕地保护政策的建议......28

5完善我国耕地保护政策的建议

5.1完善耕地保护政策制定的内容

5.1.1完善耕地保拼激励政策

坚持在开发中保护, 发和推广并行,使耕地保护为经济发展创造了良好的环境。我们不能无视当前经济建设的合理要求,仅仅是为了保护耕地和保护耕地,不能只考虑暂时的经济增长,而忽视了保护耕地,换取暂时的经济增长以牺牲耕地资源。严格保护耕地,关键在地方政府,一方面减少土地供应与建设用地的规模在相当程度上减少地方财政收入;另一方面,由于非农业建设用地的减少,导致土地价格上涨,从而增加企业的土地成本,降低当地的吸引力,直接影响到当地政府的短期经济利益。因此,地方政府对于耕地保护是被动的。为了鼓励和推动地方政府保护耕地的主动性和积极性,使地方政府和中央政府在耕地保护的行为趋于一致,需要建立利益补偿机制。

建立耕地保护的经济激励,我们可以借鉴美国的经验,一方面,中央政府向地方政府支付的耕地保护费,这样的收入在当地政府保护耕地方面不低于耕地的最大非农业收入,同时对实施对耕地(包括耕地的数量和质量)的保护措施和监督检查,所做的出色工作的给予奖励,出现非法占用耕地或批准的相关官员和个人给予严惩,不仅要收取相关费用及利息,'也做出相应的处罚。另一方面,要建立奖励机制,调动农民群体保护耕地和基本农田农业生产的积极性,充分发挥农民保护耕地的主体地位。值得注意的是,由于在经济发达地区和欠发达地区耕地保护的压力不同,中央政府的补偿利益应该是不同的,压力大的区域的补偿应该比在压力小的地区的补偿更高,这些工作的实施应该是公平的,否则很容易有负面的激励。

结论

耕地为人类提供粮食等基本物质,是整个人类社会发展的物质基础。耕地资源具有稀缺性和不可再生性,对耕地保护的好坏系到整个社会的粮食安全、社会稳定和可持续发展。因此,耕地的保护关系这人类的生存和发展。当前我国己经进入工业城市化快速发展时期,经济快速发展,人们生活得到极大改善的同时,也带来了耕地资源的流失和破坏,给我过的耕地保护工作带来很大的压力。我国政府一直以来极力倡导保护耕地,但是耕地保护过程中实际执行的效果仍然不是太令人满意,每年仍有大量优质农田被侵占或破坏。在充分借鉴国外耕地保护政策制定和实施中的相关经验并结合我国实际,得出以下结论:

（1）由于我国耕地保护政策的制定和实施中存在着耕地保护政策内容制定不完善、耕地保护政策执行力度不够、耕地保护政策评估标准不明确、耕地保护政策实施的监督力度不够的原因,使我国的耕地面临着耕地面积逐年减少,耕地质量不断下降,耕地污染和退化严重,耕地后备资源严重缺乏。

（2）我国可以考虑借鉴国外发达国家和发展中国家耕地保护工作的相关经验,通过对美国、欧洲、印度禾巴西的研究得出,政府对耕地保护政策制定和实施中出现的问题负有不可推卸的责任。同时对这些国家耕地保护工作的经验借鉴是十分必要的,以此我们可以制定符合我国基本国情的耕地保护政策。例如制定和实施优质耕地保护政策、耕地转用规模限制政策、适度的土地规模经营政策、保护性耕作技术政策。

（3）针对我国耕地保护政策内容,以及在政策的实施中出现的政策内容制定不完善、政策执行力度不够、政策评估标准不明确、政策实施的监督力度不够等问题,本文提出了主要的解决措施,具体包括完善耕地保护激励政策,制定清晰的耕地产权保护政策,完善耕地保护生态补偿政策,完善基本农田保护政策等措施以完善耕地保护的政策,同时要增强耕地保护政策执行力度,建立耕地保护政策的评估标准和进一步完善耕地保护的社会监督制度。

本论文还存在许多不足之处,我国的耕地保护工作还在不断的实践当中,随着社会经济的发展,随着时代的发展和社会的进步,耕地保护政策也将不断完善和更新,对耕地保政策问题也有待于进一步研究。而且理论上的政策措施是否行之有效,也有待于实践的进一步检验和修正,这些都需要在今后的工作中继续不断的学习、探索和实践。

参考文献（略）