广西北部湾经济区区域发展政策效果评价研究

第一章  绪论

一、研究背景及意义

（一）研究背景

2008 年，国家批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，把北部湾经济区开放开发纳入国家发展战略，并且以《发展规划》为统领，在享受国家西部大开发、沿海开放、少数民族自治、边境地区开放等优惠基础上，自治区人民政府出台了《关于促进广西北部湾经济区开放开发的若干政策规定》，在自治区权限范围内提出了七大类 74 款优惠政策。并专门出台了《关于支持台资企业发展的若干政策措施》等五个方面共 24 条优惠政策，支持台商企业到广西北部湾经济区投资发展。在北部湾经济区区域发展政策的过程中，广西出台了不少相关的配套措施与文件，目的在推进各项政策的实施和落实，促进北部湾经济区的发展,区域发展政策的实施效果明显。

北部湾经济区在国家大力支持和广西全区上下的共同努力下，经济区经济社会各项事业发展取得了显著的成效，功能定位逐步实现，阶段性的发展目标基本完成 不仅推动了经济区的快速发展，对于完善沿海经济布局，带动和促进广西及西南中南地区对外开放，推动中国-东盟开放合作发挥了重要作用。实践证明，这些政策文件的实施推动北部湾经济区的发展取得了一定的成就。但是，由于政策具有一定的时效性，随着发展环境的变化，这些政策文件的实施效果也会受到一定程度的限制。此时，就要考虑原有的政策文件是否延续、改进或者终止。基于以上原因，对现行的北部湾经济区区域发展政策进行评价就显得尤为必要，为更好的推进北部湾经济区各项发展政策的开展以及提高政策实施效果提供比较翔实的实证依据。

（二）研究意义

在现代社会条件下，公共政策对社会资源分配产生重要影响，并且与公共政策相联系的政策评价环节也不可或缺。在我国，区域发展政策作为解决区域协调发展的一项重要公共政策，政策的实施效果对于区域社会经济的发展起着重要作用。目前，中国学者在区域政策效果评价研究方面，，与国外相比较，研究仍然处于低水平的状态，相对较少而且比较落后，政府对政策的效果评价不够重视，与政策制定和执行环节相比，一系列完整的政策过程体系中最弱的环节就是区域发展政策的效果评价。因此，必须重视对区域发展政策效果的评价研究，有利于区域发展政策评价研究的科学化、规范化和高效化。

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二、研究框架及方法

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第二章  基本概念及理论基础

一、基本概念界定

（一）区域发展政策

对于区域发展政策的定义，综合前人的研究给出的定义是：在一定的经济时代背景下，在一定的国家发展的基础上，依据国家整体的发展政策和区域经济发展趋势需要，根据国家经济发展需要，并针对区域发展中存在的问题，制定一系列政策措施来促进各区域经济社会发展。区域发展政策一般由经济方面的政策、社会方面的政策、环境方面的政策等。而国家与地方政府制定公共政策的重点是经济方面的政策、社会方面的政策。文章主要围绕区域经济政策、区域社会政策效果进行评价。

为了促进某一区域的经济社会发展，政府出台了一系列的规章、意见、会议决议等政策文件。在对这些政策文件进行评价之前必须深入了解政策的基本内容及相关背景。区域发展政策的政策内容包含了多个政策文件及政策，要对政策的实施效果进行评价，首先要梳理北部湾经济区现行的所有政策，根据促进区域发展的政策目标分别从基础设施建设领域、产业发展领域等五大观测目标层，找出涉及促进北部湾经济区区域发展的政策内容。

（二）政策效果评价

政策效果即政策影响是从公共政策执行过程中出现的对政策客体状态的影响所发生的变化。因此，政策效果评价就是一个综合评价，测量公共政策在实现目标效果及其有效性。评价政策效果的目标，是要通评价确定某项政策是否发挥了作用，以及发挥了多大的作用，为进一步了解政策措施与政策影响之间的因果关系，促进政策控制、政策修正和政策优化提供基本的依据。

本文是对广西北部湾经济区区域发展政策效果进行评价，重点是效果评价，在实际效果评价中，结合政策评价理论总结出的评价框架，既关注目标达成，也关注附带效果。所以，这里的评价主要解决两方面的问题，一方面是区域发展政策对经济区发展带来的实际促进作用情况，另一方面是解决制约政策效果发挥的因素有哪些以及如何提升政策实施质量。

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二、相关理论基础

（一）政府职能决定论

政府职能决定论认为：“政府职能发挥着不可替代的作用，尤其在国家治理中。”在国家行政管理中政府的职能起着非常重要的作用。国家进行行政管理的基础和根据是政府的职能。现在，伴随着社会经济发展瞬息万变，公共政策是政府用于调控社会各类公共资源的重要工具。因此，政策效果评价的地位也日益凸显。如果政府职能部门实施的大部分公共政策都不能够达到大部分老百姓所预期的效果，不仅对资源浪费来说是一种无法弥补的伤害，并在某种程度上可能引发政府危机。

通过实践证明，政策评价不仅能够检验判断是否科学以及政策评价本身的意义，而且还能对政策过程的每个阶段进行全面分析及考察，检验相关政策执行后所产生的效果，并针对政策评价中发现的问题，提出合理的建议，为未来的政策实践提供基础性的分析依据。且现代政府进行政策评价的首要目标就是提高公共政策的质量，并且同步实施各项措施予来保证政策执行能够取得预期的效果，而促使这一首要目标达成的主要途径之一就是公共政策评价有一套规范的评价体系，规范的政策评价能够使政府职能得到最大的发挥，与此同时，政府职能通过最大程度的发挥，能够及时有效地完成公共政策的目标。

（二）政策生态学理论

公共政策环境能够对公共政策运行产生影响，公共政策的生态环境对制定公共政策、执行公共政策以及最后的公共政策评价等政策过程产生重要的影响。所以，公共政策生态环境和要素一直以来都是公共政策研究领域的一项重要课题。RobertEyestone 在《公共政策趋势》里提出用一个公式来表达它们之间的关系:P=(E，G)其中 P 代表公共政策，E 代表生态环境，G 代表政府，这个公式表达了公共政策与政府、生态环境之间的函数关系。最早对公共政策生态进行论述的是拉斯韦尔，他在阐述政策科学的三个特征：跨科学性、情境和问题导向的本质和规范性时，他特别关注政策分析与外部环境之间的关系，“情境性”实际上就是对公共政策生态进行研究，即公共政策与其内外环境、社会经济发展大环境之间的联系。概括地来说公共政策运行的重要外部条件和因素是公共政策环境，对公共政策环境的研究影响着公共政策的制定、执行和评价等过程，这些因素主要包括经济、政治、社会、文化以及具体一项公共政策颁布时所处的特定背景、变动的环境等。根据政策生态学理论，我们在对北部湾经济区域政策效果评价的过程中要重视内外部环境的影响，客观地做出评价。

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第三章 广西北部湾经济区区域发展政策效果评价体系构建............13

一、效果评价框架建立的目标与原则 ...................13

二、政策效果评价体系的内容 ....................13

（一）总体效果观测内容分析 ................14

（二）具体效果观测内容分析 ..................15 

第四章 广西北部湾经济区区域发展政策效果评价....................16

一、北部湾经济区主要区域发展政策内容回顾 ...................16 

（一）涉及经济区交通基础设施发展的政策规划 .................16

（二）涉及经济区产业发展、重点园区建设方面的政策 ...........16

第五章 广西北部湾经济区区域发展政策存在的问题..................28

一、政策目标和内容不够明确 ...................28

二、政策制定缺乏针对性和整体协调性 ..................28

三、制定的政策仍存在执行偏差的情况 ...............29

第六章  广西北部湾经济区区域发展政策优化建议

北部湾经济区成立八年来，国家以及广西自治区出台的一系列区域发展政策对经济区的经济社会发展起到引导、扶持的重大作用，也取得了一定的政策成效，然而，这些政策还有很多令人不满意之处，现阶段，北部湾经济区的功能定位又开始迈入发展的关键时期，完善区域发展政策，为政策效果的提升创造更好的政策环境已到了迫切需要解决的阶段了，广西自治区及北部湾各市政府可以从以下几个方面努力。

一、明确北部湾经济区区域发展政策目标

政策目标是政府要实现解决有关公共政策问题，只有透过公共政策的实施，政策目的才有可能实现。明确政策目标能够为政策效果评价提供重要的评价参考标准。目前有关北部湾经济的相关区域发展政策文件的政策实施目标大都比较宏观、模糊，因此应该将政策目标分解成不同层次的子目标，使政策目标更加明确，具有操作性。另外，北部湾经济区应该按照南北钦防四市发展的实际情况对区域发展政策目标进行调整。为了制定的政策目标具有可实现性，必须明确政策的目标以及注意各个子目标之间的关联协同性，并且还要明确对政策实施手段、方法，发挥每个政策的利益相关者的权利和义务，注意权力与利益两者之间的关系，从而建立一整套政策实施计划、控制、监督以及反馈的评价方案，才能保证顺利推行政策，实现政策的预期目标。

人才作为一项重大的政策资源，它的使用、配置、流动和价值的实现都必须通过市场实现，为北部湾经济区经济社会发展实现内涵式发展提供保障。首先，完善人才的培养机制，培养创新型人才。以高层次人才和紧缺人才为培养重点，加快培养高素质、创新能力强，专业技术人才队伍；以高级技师和技师为重点加快培养一支门类齐全、技艺精湛的高技能人才队伍。另外政府人事职能部门应建立健全各项人事管理政策和制度，对高层次人才实行待遇从优政策，给予紧缺人才引进津贴，最后次加大各类孵化器建设，为科技成果转化和自主创业提供平台。加快出台政策措施支持企业、高校等社会各界建设“产学研”联合体。高校和科研机构的人才、智力、技术要素要与产业实体的资金、设备等要素结合在一起，共同在技术、研究、开发、应用、市场化等方面进行实质性合作。广西应加强南宁高新区、北海科技园区等创业科技园区的建设，重视人才管理方法的创新。

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结语

公共政策对社会资源分配产生重要影响，并且与之相联系的政策评价环节也不可或缺。在我国，区域发展政策作为解决区域协调发展的一项重要公共政策，政策的实施效果对于区域社会经济的发展起着重要作用。目前，我国有关区域政策效果评价的研究还相对较少且比较滞后重视程度也远远不够，与政策制定和执行相比，对区域发展政策效果的评价仍是整个政策过程体系中最为薄弱的环节。因此，加强对区域发展政策效果评价的研究有利于区域发展政策评价研究的科学化、规范化和高效化。

本文根据公共政策学等学科理论和方法，从总体效果和具体效果两个方面建立评价框架，并通过个案分析检验政策的有效性，得到以下结论:

（一）区域政策划分标准多样。本文借鉴相关研究，结合北部湾经济区实际，将经济区已有区域政策划分为 5 种类型。总结发现，产业政策、交通基础设政策、开放合作政策、社会保障政策，是促进北部湾经济区协调发展的核心政策，也是未来经济区仍需保留与坚持的，可根据客观实际进行调整，适当转变政策重心与具体操作模式。

（二）结合北部湾经济区区域政策的现状，对政策进行划分，从总体效果和具体效果两个方面选取不同的考察内容建立经济区区域政策实施效果评价框架，判断其所对应的实施效果的好坏程度。

（三）通过效果评价分析，北部湾经济区区域发展政策的整体实施效果显著，但执行过程中存在一定的偏差，未能达到应有的效果水平。因此，政府需明确政策的目标,为提升政策实施效果提供政策保障；优化政策执行环境；构建有效推动政策实施的机构、平台，等方面进行努力，进一步提升北部湾经济区政策实施效果。

参考文献（略）