城乡结合部社区治理中的公众参与问题研究——以合肥市北城新区 X 社区为例

第一章  绪论

第一节  选题的背景及意义

一、选题背景

公众参与可以看作是关心公共事务管理的公共利益相关人持各自的观点与看法参与到公众生活中以期对公共决策活动过程与结果产生影响的行动。公众参与不只是包括公众在政治生活方面的参与，还应该包括公众对社会生活中其他领域的参与。公众参与不仅是公共政策制定的重要动机和公众利益表达的重要渠道，还是基层社区治理工作的重要组成部分。当前，在党的十八届三中全会提出：“推进国家治理体系和治理能力现代化”的背景下，各级政府都加快职能转变，努力实现自身治理能力的现代化。国家治理能力的现代化反映在基层就是城乡基层群众自治组织治理能力的现代化，政府部门职能的转变使得城乡基层群众自治组织有了更大的发展空间，基层社区治理中的公众参与占据了更加突出的位置。

国家和社会的现代化发展不仅带来了工业化和市场化的快速发展，也推动着城市化的进程不断向前推进。城市人口急剧膨胀，城市市区面积持续增加，城市空间不断地向周边的城郊地区和农村地区蔓延、扩张，这些城市化的现象对现代社会中人们的社会生活产生了许多重大而又深刻的影响。许多新的社会问题和社会现象开始出现，尤其是在城市与农村交叉接壤的边缘地区，社会问题更加复杂。在这些城乡结合地区，原先的农业用地由于城市化发展的需要而被用作城市建设用途，原先的居民也开始由农村村民向城市市民转化，，社会治理的组织和程序也发生转变。随着社会生活的改变，这些人的思想观念和利益需求也发生着重大的转变。此外，农业现代化的发展还使得大量的农村剩余劳动力流入城市，加入到城市建设的大潮中，这些流动人口部分会选择留在生活较为便捷且居住成本较低的城乡结合部居住和生活。因此，城乡结合部的社会状况就更加复杂，人们的利益需求越来越呈现出多元化趋势。在这一背景下，如何保证城乡结合部这一复杂地区的公众参与和利益表达已经成为关系到城市稳定和农村发展的重大问题，值得我们关注和思考。

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第二节  国内外的研究现状

一、国内研究现状

在国内，最早把“社区”这个名词引入进来的是费孝通先生，他指出社区的含义简单表述就是以地区为范围结成的互助合作群体，这里的群体是基于地缘结成的区域性群体，而非基于血缘结成的亲属群体。自此之后，国内不断有社会学家倡导对社区进行中国本土化的研究。近年来国内众多学者更是将对社区以及社区治理中的公众参与问题的理论研究与实证分析结合在一起，取得了丰硕的成果。国内关于社区治理中的公众参与问题的研究现状可以从以下几个视角分析：

1.对公众参与社区治理的意义及作用的研究

王欢（2013）认为公众参与到社区治理活动中，有利于推动社会主义民主建设，有利于促进城市基层管理体制实现重大转变，有利于提高社会管理格局发挥作用的有效性。胡税根（2014）认为公民参与治理主要有五个方面的作用：第一，能有效地满足公民自身的利益需求；第二，有助于增进社会资本总量的积累，降低社会管理和运行的成本；第三，提高公民政治参与的积极性和有效性；第四，提高公共政策的科学性和有效性；第五，推动社会民主进程，完善社会主义民主建设。公众参与社区治理是实现基层社区自治的本质要求，有助于发展我国基层民主政治，同时有助于推动基层群众自治组织治理能力的现代化。公众参与社区治理的过程中可以有效地表达自身的利益需求，促进公共决策的科学性和有效性，不仅能够推动社区的科学发展，还能够维系基层社会的稳定和谐。

2.对公众参与社区治理的动力和特征的研究

侯静（2010）认为公众参与社区治理过程的主要动机有三个方面：首先，公众参与是人民当家作主的重要表现；其次，公众参与是维护和实现公众自身利益的基本途径之一；最后，公众感到自身有能力影响政策的进程。总的来说就是公众对民主生活感兴趣，公民意识觉醒，或者是出于对自身利益和公共利益的维护，从而促成了公众参与社区治理活动。曹胜（2014）认为目前我国社区治理中的公众参与主要有以下四个方面的特征：“一是热情与冷漠并存；二是正式组织与自治组织并存；三是制度化参与方式与非制度化参与方式并存；四是政治取向与利益取向并存。”这些特征主要是由于我国地域面积广阔，各地的经济文化发展程度、社区建设成熟程度以及社区内公众的综合素质都存在着差异造成的。

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第二章  北城新区社区治理中公众参与的现状

第一节  北城新区 X 社区的基本状况

X 社区位于合肥市北城新区的南部，在地理上处于安徽省合肥市长丰县双凤经济开发区西南部，地域范围北起金梅路、东达合淮铁路、南到庐阳区、西至岗集镇，在行政区划上归属于安徽省合肥市长丰县双凤经济开发区。社区下辖一个回迁安置小区、两个商业住宅小区、一个在建小区，此外还有西洋、卫庄、十八河、韩郢、中湾、新屋、张岗、郑岗等 14 个居民组。截止 2014 年 5 月底，辖区共有常住人口 20113 人。（表 2.1）

X 社区内有蒙城北路、阜阳北路两条现代化道路穿境而过，社区内还有主干道与各自然村相通，交通便利。安徽恒泰房地产开发有限责任公司、安徽中谷国家粮食储备库、安徽省奥威利食品有限公司，合肥波林新材料有限公司、合肥金宝马家具制造有限责任公司等十几家企业坐落在辖区内。辖区内还驻有安徽工商职业学院、求实职业技术学校等大中专院校。社区居民大多以种植常规性农作物和经济作物为主要收入来源，种植面积约 3800 亩，社区内苗圃花卉园基地已初具规模；辖区企业发展势头良好，随着居民土地流转的发展，大量剩余劳力就地进入到社区下辖的大中型企业就业，人均收入逐年增长。

X 社区居委会于 2000 年双凤开发区建设时搬迁，为方便社区工作开展，现暂时安置于社区回迁安置小区内。社区居委会现有工作人员九人，下设社区一站式服务大厅、计生幸福生活 E 站、多媒体活动室、文体活动中心、流动人口管理办公室、社区综合治理工作站、居家养老服务站、以及全程代理服务室等部门。社区基层自治组织建设逐年加强，社区内其他各项工作在双凤开发区均位具前列。社区先后获得了“合肥市民防建设先进单位”、“长丰县社区民防建设先进集体”、“县计划生育达标单位”、县平安创建“平安村（居）”等荣誉。

由于地理位置特殊，位于开发区并与城区接壤，新建商品住宅小区多，造成X 社区新居民较多，人口结构复杂，流动人口管理工作困难。以上这些也是大多数城乡结合部社区的共同特征，因此，对于 X 社区治理中公众参与的研究具有一定的典型性和代表性。

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第二节  公众参与的人口结构复杂

城乡结合部处于城市与农村交接的边缘地区，是城市空间向农村扩展、农村空间向城市转化的过渡地带。原本的农村地区要实现向城市的转化，首先表现出来的是土地利用状况的变化。本文基于对合肥市北城新区 X 社区的实地走访，根据 X 社区土地利用的不同状况得出了城乡结合部社区人口结构情况如图 2.1 所示：

一、由村民转化的居民

由于城市整体发展的需要，一些接近城市市区的农村地区要进行拆迁改建。原本一些有着错落有致房屋布局的村落要被规划改建为整齐划一的居民小区。伴随城市发展规划方案的实施以及基础设施建设逐步完善，这一部分人的生活方式也发生了很大变化。生活条件的改善以及从拆迁中得到的财富收益使人们开始有能力和条件效仿一直向往的“城里人”的生活，原本赖以维持生活的土地或被流转或被征收，剩余劳动力就地进入转移过来发展的企业、工厂就业，人们开始由村民转化为居民。

二、外来人口与流动人口

随着城市中心区的饱和发展，结合城乡结合部自身的交通运输条件得到极大改善、拥有大量廉价土地以及剩余劳动力增加等有利条件，一些原先在城区里的企业和工厂被迁移到这一区域发展。此外，随着一些村落向居民小区的转化，基础设施的建设也随之进入这一地区，如学校、医院、公交车站等，一些占地面积较大的高校也开始向这一地区转移或者扩展。X 社区辖区内就有十几家大中型企业，还有两所大中专院校，这些企业、工厂以及学校等的增加带来了大量的外来人口，同时也带动了本地及周边地区的人口流动。庞大的流动人口和外来人口群体给这一地区的社区治理中的公众参与带来了巨大的挑战。

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第三章   北城新区社区治理中公众参与存在的问题及原因 ··················· 22

第一节   北城新区社区治理中公众参与存在的问题 ·············· 22

一、社区公众的总体参与率不高 ·········· 22

二、公众参与层次较低 ···················· 22

第四章   北城新区社区治理中公众参与完善的对策·············· 29

第一节   加强对流动人口的社区参与管理 ·················· 29

一、完善对流动人口的登记管理制度 ··········· 29

二、提高流动人口的归属感和责任感 ············· 29

第四章  北城新区社区治理中公众参与完善的对策

第一节  加强对流动人口的社区参与管理

一、完善对流动人口的登记管理制度

位置特殊，与城区接壤，新建商住小区多，新居民多是 X 社区最大的特点。流动人口管理不好，社区的秩序就难以规范，社区的公众参与更加得不到保障。要做好流动人口服务管理工作，对人口信息的掌握是关键。传统的台账登记管理不但查找起来不便，增添删改也很麻烦。所以社区需要创新自身的管理和服务工作方法，加强对社区内流动人口的管理，以保证社区治理中公众参与的活力和有序性。

要加强对流动人口的信息登记和有效管理，社区需要依靠信息技术建立“社区流动人口管理系统”，实现网上录入社区流动人口的信息，使所有社区流动人口信息能够一目了然，流动人口登记管理工作可以变得明晰又快捷。社区住户的基本信息，包括性别、身份证号、户籍、工作单位、婚姻状况、计划生育情况等都登记录入到社区流动人口管理系统中，不但方便快捷，而且可以与计划生育服务部门、卫生服务机构以及派出所等单位实现资源共享，增进各部门协作，提升工作的效率。

为了实现社区人口管理系统的充分运作，社区应当从三个主要方面入手：第一，要完善社区居委会和社区综合服务中心关于流动人口管理与服务的相关部门设置，基于社区原先的流动人口服务管理办公室建立社区流动人口管理系统及其相关支持机构。在人口管理的基础上，从流动人口的落脚点上着手，重点加强对社区内房屋租赁活动的综合治理。第二，要加强在社区内的宣传，动员社区内流动人口主动前往社区流动人口管理办公室进行登记和信息录入。此外，社区还要安排工作人员定期对社区内的流动人员进行走访调研，实现社区人口管理系统内信息的定期更新。第三，社区在完善自身流动人口管理系统的同时，不仅要与计划生育服务部门、卫生服务机构以及派出所等单位实现信息共享，还要加强与周边地区社区的合作，做到社区之间人口流动信息的实时更新。

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结语

随着我国经济社会的发展和进步，城市化进程的加快，城市规模不断扩大，城市空间向农村地区迅速蔓延。城乡结合部处于城市和农村的交接地带，是城市的最边缘地区，随着城市空间这个同心圆的不断扩大，城乡结合部的面积和人口都在迅速的增加。社区作为人们社会生活的一个基本单位，其治理的有效性直接关系到区域的稳定发展，也关系到每一位居民的切身利益。公众对基层社区治理的有效参与不仅能够促进社会的稳定发展，而且对推进我国政治民主化进程以及构建和谐社会有着重要的作用。在我国现代化进程不断推进的今天，提高公众对城乡结合部社区治理参与的积极性和参与的有效性，有利于增强城乡结合部社区治理能力的现代化，推动城乡和谐发展。

本文通过对合肥市北城新区 X 社区的实地走访和调查收集的相关资料进行分析，结合社会资本理论和治理理论的理论研究依据，对城乡结合部社区治理中的公众参与这一研究对象有了一个比较客观的认识。造成城乡结合部社区治理中公众参与种种问题的根本原因是城乡发展的二元结构，城乡结合部的“部分现代化”，城乡结合部社区的基层组织在形式上实现了由村委会到居委会的转变，但在治理理念、管理方式等方面还没有跟上现代化的步伐。城乡结合部的民众在身份上实现了由村民到居民的转变，但在日常生活方式、社会交往以及对公共事务的热情等方面都保留着传统观念。因此，要实现城乡结合部社区治理中公众的有效参与，不仅要在基础设施、生活方式方面实现现代化，还要从思想观念上实现人的现代化。此外，还应积极构建适应城乡结合部社区公众参与的现代化制度。

此外，本文在资料收集、实地调研以及写作的过程中还存在着一些不足和有待完善的部分。笔者通过网络数据库、图书馆等途径间隔性阶段收集相关研究的理论成果，收集到的已有研究成果比较有限，时效性有一定的局限。本文选取一个实地调研地，采用个别案例分析的问题和原因，以此来探讨整体的解决对策，难免会存在以偏概全的局限，缺乏普适性。

参考文献（略）