社会组织参与社会治理的机制创新研究

第 1 章   绪论

1.1  选题来源、背景和意义

1.1.1  选题来源

本题系本人主持的湖南省研究生科技创新项目《社会组织参与社会治理的机制创新研究》（编号：CX2012B235）。

1.1.2  选题背景

改革开放三十多年来，国家在政治、经济、文化各方面均取得了极大的突破与发展，国家的治理理念与治理方式也逐渐在发生转变。从管控型政府到服务型政府、从计划管理体制下的单极控制到市场管理体制下的多元共治，无不体现出党和政府对重塑国家与社会关系的高度重视。作为公民社会的重要生长点、作为国家与社会关系变换的必要环节，社会组织是我国经济社会发展的新生事物，是在改革开放以后逐渐萌芽并生长起来的。受组织非营利性、民间性以及自愿性等内源性特征影响，社会组织在生长之初便已担任起弥补由于“政府失灵”、“市场失灵”而导致的部分社会公共治理缺失的重要角色，并发挥了积极的作用，同时也逐渐被政府和社会所接受与认可。目前，我国社会主义现代化建设进入了新的发展阶段，行政、经济以及社会三大体制改革齐头并进且深入进行。国家当前既处于社会裂痕与矛盾的渐显期，又面临社会发展的战略机遇期，受社会阶层分化、价值取向不一、社会需求难以得到满足等因素的影响，社会公共领域亘现出的新问题和新挑战亟需得到妥善处理与解决。与此同时，社会组织的作用和地位愈发显现。完善市场经济体制、实现经济又好又快发展，客观上需要社会组织发挥更大限度的作用；扩大公民有序参与、繁荣和发展中华文化，提高国家软实力，客观上需要充分激发社会组织活力；保障和改善民生，提升社会治理水平，迫切期待社会组织提供更为优质的服务；扩大对外开放，发展国际合作交流，现实需要社会组织扮演更加重要的角色。随着行政管理体制改革继续深入，政府将不再以家长式的方式方法管理社会一切事务，政社、政事、政企不断分离，许多具有服务型、公益性、社会性的职能将逐渐向社会转移，社会自治格局将日趋明显。社会组织植根于民众，是承接政府职能、增进社会自治的重要载体；是人民群众实现自我管理、服务、教育以及监督的重要形式；也是政府管理与基层自治有效衔接的组织平台。由于社会组织的存在是国家治理体系完整的重要内容，其功能的发挥是国家治理能力提升的关键因素。因此，在今后一个时期，社会组织参与社会治理成为我国社会建设所面临的一个重要课题。

当前中国正处于快速发展的社会转型期，社会转型使得执政环境发生了重大改变，同时也向政府管理提出了新的要求，迫切要求政府应适应时代的变化而变化。而政府的这种变化其实也就是通过国家治理理念与方式的转变来适应当前经济社会建设与发展的要求。中国的社会治理理念与方式的转变是随着国家改革开放的脚步前行的。中国共产党十一届三中全会所作出的政治改革决定是整个改革开放事业的源头，全会不仅对共产党的权力结构进行调整，而且重新规划和确立了党的工作重心以及政治路线，这也为随后的经济体制、社会体制改革打下了良好的铺垫。诚如邓小平同志所说“政治体制不进行改革，就无法保障经济体制改革获取的成果”。

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1.2  国内外研究综述

1.2.1  国外研究综述

笔者对国外研究成果的检索和统计，主要是通过万方外文数据库、EBSCO 数据库、ProQuest 数据库来实现。对三大英文数据库进行论文检索，因语义学的差异，所以在具体措词上有所区别，笔者先后以“Social Governance”、“Social Management”、“Social Administration”、“Non-governmental Organizations”为检索词，Subject、Title、Keywords 为检索项对所有年份的文献进行检索，检索方法采用了布尔逻辑检索。通过检索结果可以了解到，西方国家对于非政府组织的研究较为重视，产出的研究成果较为丰富。这也从一定程度上反映了西方国家对于非政府组织的重视以及相关理论经验的丰富，对于我国社会组织研究的开展具有积极的参鉴作用。统计结果如表1-1 所示。

由于具体国情的不同，国外并无社会组织这种提法，而是将社会组织称之为非政府组织（Non-governmental Organizations）、第三部门（The Third Sector），志愿组织（Voluntary Organization），非营利组织（Non-profit Organizations）等等。国外对于非政府组织的研究始于上世纪五十年代，在上世纪七十年代开始出现研究热潮。在国外，非政府组织是参与社会治理的重要组成部分，对其研究往往伴随着如何适应社会治理要求、如何加强和提升社会治理能力。笔者对国外有关非政府组织、社会治理以及非政府组织参与社会治理的研究成果进行系统梳理，以求为进一步研究我国的社会组织参与社会治理提供宝贵经验。

1、关于非政府组织的研究

国外对于非政府组织研究的序幕缘起于 1951 年美国人雷曼·怀特（Lyman Cromwell White）所著《国际非政府组织》一书。此书详细介绍了西方非政府组织的产生、发展以及对于社会的影响问题，引发了各界对于非政府组织的关注。七十年代初期，美国社会学家列维特（Levitt）等人为了将非政府组织与“第一部门”和“第二部门”区别开来，首次提出并定义了“第三部门”，西方学术领域对此反响强烈。更随着全球结社运动的广泛开展，非政府组织在西方进入了加速生长期，各国对于非政府组织的研究日渐活跃。并从非政府组织的基本内涵、非政府组织的成因、非政府组织的作用及影响以及非政府组织的发展等方面展开丰富的探索研究。

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第 2 章   社会组织参与社会治理的理论基础及现实依据

2.1  社会组织参与社会治理的理论内涵

2.1.1  社会组织的定义与分类

1、社会组织的定义

社会组织，西方世界一般称为非政府组织（Non-Governmental  Organizations  缩写为 RNGO）。在西方发达国家中，社会组织是与服务型政府、市场体制相互结合，构建起现代国家治理体系的。由于社会组织自身独特的优势和组织性质，使其在社会治理当中能够有效处理与解决社会公共领域以及私人领域的诸类社会经济问题。由于各国价值、法律以及文化上的差异，因此对该概念的称谓所适用的对象范围也不尽相同。如美国一般称  “独立组织”、“非营利组织”或“第三部门”（The  Third Sector），英国称其为“志愿组织”（voluntary  organization），另外还有很多国家采用“社团”的称呼。社会科学对于社会组织的定义有广义和狭义的区分。在广义上，社会组织所指的是人们在基于目标一致的基础上，以各类群体的形式从事各种共同活动，包括有政府、军队、团体、家庭、氏族以及学校等等。在狭义上，我国当前所称谓的社会组织与西方国家所定义的非营利组织（NPO）或者非政府组织（NGO）相对应，均只是人类社会各类组织形式其中的部分。虽然提法不同，但定义指向性基本是一致的，均是指定群体有意识地组合，集聚资源，达到实现特定目标为目的而非以营利为目的的各类社会团体。作为区别于政府与市场的公民社会或第三部门的主体，社会组织是构建在国家——社会——市场这种制度框架之内的社会自治领域。社会学研究的对象主要是针对狭义的社会组织。要对其进行精确界定的话就必须通过社会组织的特指属性来定义和斟辨。萨拉蒙教授（Salamon）总结社会组织具有五个方面的特性，即非政府性、非营利性、志愿性、组织性、自治性，用以区别其他组织或部门。同时在他的著作《全球公民社会》中指出，鉴于 NGO 与 NPO 之间容易产生混淆，因此可以用社区或非社区的特性来加以鉴别，即社区类公益组织称为 NPO,其余适用于 NGO。MBA 智库百科对于社会组织特性的评判是具有向导性、动态性以及整合性的特质，因此给出的社会组织定义是：“一定数量和规模的社会成员根据相应的组织规则同时确定相应的组织目标集聚的社会群体，作为公共关系的组成要素之一，是公共关系的策划者、发起者以及行动者，影响和决定公共关系的发展方向、发展过程以及发展状态。”霍普京斯大学公民社会发展中心对于社会组织的特性总结及定义是：具有公共利益性和志愿性的、在行动上具有中立性的、在营利上不做二次分配的、享受政府税赋优惠减免的，同时在登记机关合法登记的社会法人或公益财团。在中国，社会组织较之西方非政府组织更具复杂化和多样化的特点，复杂化包括社会组成和社会关系的复杂，此外还有运作机制、社会组织关系等方面的多样和复杂因素；多样化包括出现因素、规模大小、社会职能、发展程度和发展前途的多样性。因此，社会组织的界定必须要参考“第三部门”、“非政府组织”相关概念，同时与我国社会组织发展的实际情况相结合。

当前，各界对于社会组织概念的界定莫衷一是，并未统一。为区分开时下流行的对社会组织称呼为 NGO 的定义。本文认为，社会组织（Social  Organizations）主要是指侧重于政府体制之外，人们根据自身需求，自愿参与，在政府的推动与扶持下组建，或者是自发组建，具有民间性特征的，以反映群体诉求，保障群体利益、服务社会公共事务为组织目标，对实现群体政治、文化、经济等方面利益的功能或促进某项公共治理的功能具有积极意义的组织。

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2.2  社会组织参与社会治理的理论工具

2.2.1  网络治理理论——社会组织参与社会治理的理论工具

1、网络治理理论溯源及发展

治理网络的概念是与社会网络和组织网络这两者紧密相连的。美国学者曼纽·卡斯特（Manuel Castells）在其撰著的《网络社会的崛起》中对社会网络进行了详细描述，，认为信息时代的显著特征铸就了网络社会的崛起，社会结构呈现出网络化，无边界化的特性。而组织网络论则认为需要提供新的秩序设计来应对组织系统的创新，这种设计是相互联系的组织集合，同时具有高效、稳定、灵活的特性。两类理论不断融合发展逐渐形成了网络治理这一新兴理论。网络治理模式作为一种“全新的通过公私部门合作，社会组织、公民社会等广泛参与提供公共服务的社会管理”，最早运用于西方企业管理对各组织间关系网络的研究之中，通过网络这种具有环路、洞眼和节点特征的结构化形态来具体分析企业管理中正式或非正式的组织或个体通过经济合约的联合与社会关系的嵌入所构成的以制度安排为核心的参与者间的关系安排。同时利用网络信息的流动性、对称性以及信息共享与反馈的可行性来讨论以开放契约为基础的企业内部或各企业间如何克服复杂多变的合作竞争环境，实现生产与交易的利益获取。

在公共管理领域，随着社会的发展，社会结构的变化以及公民民主意识的提高，政府与社会的关系也在发生着深刻的变革，传统的政府管理模式已无法适应时代发展的要求。而网络治理作为公共治理的一种新框架和新范式，越来越多的得到中西方学者的关注。随着英国前首相布莱尔所奉行的“第三条道路”的开展，网络式协同这一更加具有协作意识的理念被贯彻到了社会治理当中来，成为攻克民营化单独依靠私人部门或市场所带来一系列弊端的有效工具。美国学者斯蒂芬（Stephen Golden Smith）与威廉（William D．Egger）通过对网络治理的概念界定认为该理论与特定的政府类型相关联，象征着世界上改变公共部门形态的四种有影响的发展趋势（第三方政府、协同政府、数字化革命和消费者需求）正在合流。盖伊·比德斯（B.Guy Peters）将网络治理看做是与科层制、市场以及社群并存的治理结构或过程，否认唯一中心主体论，认为可以通过各类方式将有资质的主体参与进来，同时强调基层行政官员参与政府决策，从而真实准确掌握公众需求。曹堂哲认为：“社会治理的网络式协同指的是在社会治理过程中，公共行政机关与其他组织、公民个人之间通过建立伙伴关系、协商和对话、形成共识、签订合约等合作方式，努力共同实现社会治理目标。反映的是公共行政机关与企业、市场、第三部门和公民个人之间的关系模式，而公私伙伴关系（public private par-tnership）是社会治理网络式协同的主要表现形式”。罗纳德·麦克奎德（Ronald  McQuaid）从治理主体所追求的目的、参与者、伙伴关系建立时间、地点以及执行方法五个维度对网络式协同进行了详细描述。

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第 3 章   社会组织参与社会治理的兴起与发展...........43

3.1  社会治理理念与方式的嬗变 .............. 43

3.1.1  从单中心秩序到多中心秩序 ............ 44

3.1.2  从人治到法治 ................ 45

第 4 章   社会组织参与社会治理的博弈分析与现实论证.................66

4.1  社会组织参与社会治理的博弈分析 ..................... 66

4.1.1  社会组织参与网络治理的零和博弈 .......66

4.1.2  社会组织参与网络治理的正和博弈 ................... 68

第 5 章   社会组织参与社会治理的机制缺失与不足...........83

5.1  社会组织参与社会治理的适应机制缺位 ............. 83

5.1.1  社会组织的主体合法性困境 ......... 84

5.1.2  社会组织与政府关系的偏离 ............. 87

第 7 章   社会组织参与社会治理的实现机制

7.1  社会组织参与社会治理的适应机制

受社会合作治理网络复杂环境的影响，处在网络中的各社会治理主体功效的发挥都会存在差异。为了充分挖掘各治理主体的功能优势，提高整个网络的社会治理水平，需要保证并增强每个网络参与者的外部适应性水平，即建立合理的网络格局与秩序安排。因此，适应机制的引入保证这一要求。对于社会组织来讲，以主体定位、关系建立以及流程再造组成的适应性战略是充分保证社会组织参与社会治理的前提条件。（图 7-1）

7.1.1  确立社会组织参与社会治理的主体地位

以社会组织为社会治理多元主体之一的网络治理格局的建立，能够稳固社会组织生成与发展的基础，更有效的发挥社会组织在社会治理领域独特的功能和优势，实现其自身价值和社会价值，同时也为社会合作治理的顺利开展铺平道路。而主体的确立关键在于社会组织身份合法性的取得以及对社会组织认知结构的调整。

1、改革双重登记管理制度，降低社会组织获取合法身份的难度

现行的社会组织双重登记管理制度由于登记门槛高、登记程序繁琐、登记时间冗长，导致目前很多实具合法性的社会组织，特别是草根类社会组织对于注册登记望而却步，无法取得合法身份而游离于体制之外，因此改革迫在眉睫。双重登记管理制度存在许久，对于维护社会稳定，保障经济社会健康发展起到了至关重要的作用，因此改革并不是要对其全盘否定。在当前法制尚未健全的形势下，根据不同类型社会组织的特性特征，施行差别化、分类化的登记管理十分必要。对此，国务院2013 年公布的机构改革和职能转变方案中，就尝试性的将社区服务类、慈善公益类等四类社会组织纳入直接登记范畴，不再施行双重登记管理。作为制度改革的良好开端，对于社会组织的登记管理还需进一步调整和完善。

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第 8 章   总结与展望

8.1  研究总结

本文系本人主持的湖南省研究生科研创新项目《社会组织参与社会治理的机制创新研究》的重要研究成果，文章对社会组织的自身特性与生长脉络、参与社会治理的理论基础与现实依据、参与社会治理运行机制的缺失与不足，以及相关的创新对策等进行了较为系统的论述和研究；对社会组织的健康发展以及有序参与社会治理活动进行了较为合理的规划和安排，基本达到研究预期。

文章研究的主要成果和结论：

1、优化顶层设计、实现机制创新，才能系统、有效地推动社会组织参与社会治理

党的十八届三中全会将“改进社会治理方式，激发社会组织活力，充分发挥社会组织参与社会治理的协同作用”作为一项基本国策纳入到国家的发展规划当中来。因此，国内对于社会组织的研究也是如火如荼、成绩斐然，但仍然存在一些不足。如目前研究多聚焦在社会组织参与社会治理的必然性和必要性，而对于当前国情下社会组织参与社会治理的可行性关注度不够。同时，作为新时期社会建设的新命题，当下也缺乏对于社会组织参与社会治理系统的方法论指导。研究有侧重，但缺乏对社会组织参与社会治理的整体视域、无法实现对社会组织或社会治理的整体推进。本文以“社会组织参与社会治理的机制创新研究”为命题，就是要以优化顶层设计为研究指向，借助公共管理学和社会学相关理论为工具，结合现实国情，创新机制，推进社会组织参与社会治理健康有序的发展。为突破单一机制研究的桎梏，本文将社会组织参与社会治理视为整个社会治理网络系统的组成部分，机制的建立需要保证整个治理网络运行通畅、有效。因此，本文致力构建起适用于整个网络系统的机制体系。基于网络的立体、开放、循环等特点，建立起五类关于治理网络不同方面的衔接连贯、内容具体、循环往来的运行机制。根据治理关系纵向性的特点实现层层把关，根据治理方式横向性的特点实现环环相扣。机制与机制之间互为依托、互相联系、不可或缺。每个机制的运转正常与功能发挥，才能保证整个机制体系的稳定性和长效性，进而保证社会组织参与社会治理的连续性和有效性。

2、回归正和博弈，实现合作共赢才是社会组织参与社会治理的发展方向

明确社会组织参与社会治理的发展方向，对于引导社会组织生长，提升社会治理能力与水平有着重要的意义。为此，本文对社会组织参与社会治理进行了模型演绎。建立起了社会组织参与社会治理的正和博弈、零和博弈、非公平性合作博弈以及进化博弈等模型，深入分析社会组织作为博弈者在社会治理活动中所面临的难题困境和策略选择。譬如零和博弈导致的合作失败、正和博弈实现的社会整体利益提升、非公平性合作博弈致使收益分配不均以及进化博弈中呈现“反思理性复杂人”特征博弈者的策略演化趋势等。以公共利益最大化和组织自身发展利益最大化为目标的社会组织，在参与社会治理的场景中不论进入哪种博弈状态，最终回归到正和博弈仍是社会组织最正确、最优质、最长久的选择，即社会组织与其他博弈方在社会治理过程中实现合作共赢，进一步提升整个社会公共利益的增量。而合作共赢的基础则是提供社会组织参与合作治理的健全完备、行之有效的运行机制，从而充分激发社会组织活力，提升社会治理水平。

参考文献（略）