公共决策过程中的社会协商机制优化路径研究

一、公共决策与社会协商机制相关理论分析

（一）公共决策及社会协商机制的基本概念及内容界定

1．公共决策的内涵

“决策”是由英语 Decision-Making 翻译而来，原意是“做出决定”，后来考虑文字的精炼性和准确性而被译为“决策”。斯蒂芬P.罗宾斯认为，决策就是决策者“在两个或多个方案中进行选择”。按照《中国大百科全书》的定义，决策是指从多种可能选择中作出选择和决定。探究决策的内涵可以从狭义和广义两种角度来理解，从狭义角度看，决策只是行动方案的最后选择；从广义角度看，决策是一个完整的动态过程，它包括抉择前的准备活动、抉择方案活动和抉择以后的实施活动。本文按照广义的角度理解，认为决策是指按照预期目标，采用一定科学方法，制定并择优选择行动方案，直至方案落实的行动过程。

公共决策是指公共管理组织基于公共权力在管理社会公共事务过程中所作出的决定，它是公共管理的首要环节，贯穿于整个公共管理过程的始终。公共决策所研究的对象不是一般决策问题，而是公共部门特有的决策问题。公共部门主要指政府部门，同时也包括众多的第三部门。公共决策的特点：（1）决策主体的公共性。公共决策过程中，政党、行政机关、人大、社会团体、公民个体等政治实体都会参与进来，但从最终决策权力归属来看，行政机关是公共决策的组织者和最终决策者。（2）决策内容的公共性。公共决策的内容主要是公共领域内的事务，或涉及公共管理的内容，或涉及公共服务的内容。（3）决策方式的民主化。为了防止公共资源的非公共运用，进行公共决策时必须建立真正的民主决策机制，让公众充分参与决策过程，广泛听取公众的意见，最大限度实现决策的民主化。（4）决策准则的公益化。公共决策指向公共事务领域，涉及广大公众切身利益，必须以公共利益为根本价值取向。

2．社会协商机制的内涵及其构成

（1）社会协商机制的内涵。林尚立认为，“社会协商，并非简单地指社会生活领域中的协商，而主要指存在于国家与社会之间的，旨在平衡国家与社会关系、政府与民众关系的一种协商民主。”杨弘、张等文认为，“狭义上讲，社会协商对话是指现代社会政治活动中，各个政治主体之间就共同关心的有关政治、经济、文化、社会等各个领域的重大问题和涉及不同群体利益的决策和行为所进行的平等的、直接的有效沟通、协商和对话。”据此，本文认为社会协商机制就是指社会成员针对公共事务展开公开讨论、形成互动关系，以达成共识或形成决策的一种民主机制。在公共决策视角下，社会协商机制呈现出一些特点：一是议题的民意性；二是主体的多元性；三是方式的稳定性；四是程序的规范性；五是条件的平等性；六是结果的约束性。

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（二）协商民主与公共决策的契合性分析

协商民主的基本特征主要包含“合法性”、“公共性”、“民主性”、“平等性”、“程序性”、“理性”，而公共决策要求遵循“公共性原则”、“民主化原则”、“理性化原则”，可以看出，协商民主与公共决策在本质上实现了契合。

1．协商民主与公共决策的公共性原则相契合

“公共决策”中的“公共”二字是对“决策”范畴的限定，“公共不仅意指是人们普遍关心的，而且意味着应当在公众的注视下公开进行”。这体现了公共决策必须以遵循“公共性”为前提，必须把实现“公共利益”作为根本价值取向。“公共性”符合广大人民群众的利益诉求，公共决策只有以公共利益为出发点，不掺杂“私人利益”和“部门利益”，才能获得决策合法性，提高政府公信力，才能在决策执行过程中得到广大人民群众的支持。

协商民主以公共利益为导向，强调公众作为重要参与主体，主张不同利益主体在公共领域进行讨论、协商、决策，这就与公共决策“公共性”原则实现了契合。

2．协商民主与公共决策的民主化原则相契合

公共决策是针对公共事务作出的决策，涉及到广大人民群众的切身利益。为了充分了解民情，真实反映民意，要求公众能够平等的参与决策过程。这体现了公共决策必须以遵循“民主化”为基础，必须为公众参与决策提供畅通的渠道。“民主化”迎合了广大人民群众的参与诉求，民主参与应该包含两点要求：一是公众享有参与决策的权利，二是公众享有平等参与的地位。

协商民主可以从“协商”与“民主”两方面来理解，民主意味着公共决策要经过利益相关者参与而达成；协商意味着公共决策以讨论的方式进行。这就与公共决策“民主化”原则实现了契合。

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二、社会协商机制引入公共决策的主要实践形式

协商民主理论只有应用于实践才能焕发出持续生命力，目前我国各地已经探索出多种具有地方特色的社会协商实现形式，使社会协商从理论构想走向了具体实践。“社会界面上的协商民主，其范围比较广泛，包括各种类型的咨询会、听证会、社区协调会、民主恳谈会等等。”

（一）民主恳谈会

民主恳谈会是实现民主决策的重要创新形式，是协商民主在基层实践的典型代表之一。民主恳谈的参与者具有同等发言权，可以通过协商对话的方式提出意见和主张，经过公开讨论使决策具有合法性，进而最大限度地维护公共利益。

1．基本概况

民主恳谈会起源于浙江省温岭市松门镇 1999 年 6 月举办的“农业农村现代化教育论坛”，这次论坛开创了干部同群众面对面平等沟通交流的新形式，收到良好效果。温岭市委及时在全市推广了松门镇的做法，随后温岭多个乡镇出现了“民情恳谈”、“村民民主日”、“农民讲台”等基层沟通对话形式，并于 2001 年统一命名为“民主恳谈”。之后来自国内外的多名学者到现场进行了观摩和指导，“民主恳谈”得到进一步规范和深化，并荣获了第二届“中国地方政府创新奖”。

民主恳谈大致经历了三个探索阶段：第一，民主恳谈的初创阶段（1999-2000 年）——创新思想政治工作的新形式。这一阶段民主恳谈的基本做法就是一期一主题，群众出题目，政府抓落实；基本特点是干群平等对话，群众提意见要求，政府进行现场答复；主要作用就是接受建议、释疑解惑、加强沟通。第二，民主恳谈的发展阶段（2001—2004年)——形成原创性的基层民主形式。这一阶段的民主恳谈比初创时期内容更加充实、形式更加丰富，着重探索了扩大基层民主的途径，将“民主恳谈”作为镇（街道)、村（社区）和部分市政府部门进行公共决策的前置条件，成为人民群众管理、监督基层公共事务的平台，并逐步使之制度化、规范化、程序化。第三，民主恳谈的深化阶段（2005年至今)——激活政治制度的新途径。在保留第二阶段决策程序的基础上，以预算民主为切入点，探索参与式预算民主恳谈，将民主恳谈引入财政预算的编制、审查和监督过程，推动民主恳谈与镇人大制度结合。参与式预算是深化民主恳谈的重要探索，是推进预算民主的创新成果。

2．运行过程

协商议题。镇级议题范围包括：制定经济社会发展规划及重要政策；制定社会公共事务管理办法；讨论政府需要出资的工程项目；大多数群众关切的重要事项；五分之一以上镇人大代表联名提出，经镇人大主席团同意列入民主恳谈会讨论的事项。

协商主体。镇级民主恳谈会主体包括组织民主恳谈的镇政府相关部门、参与民主恳谈的各方代表（群众代表、人大代表、政协委员）、有意愿参加的其他群众。镇级民主恳谈涉及市职能部门工作的专题民主恳谈会，市职能部门要主动派人员参加。

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（二）决策听证会“

我国于 20 世纪 80 年代末引入听证制度，之后分别在行政领域、立法领域及司法领域开始尝试和探索。1996 年通过的《中华人民共和国行政处罚法》首次在法律中对听证制度做出了明确规定，1997 年《中华人民共和国价格法》的实施标志着听证制度获得法律层面的支持而进入政府决策过程。随后，国家先后通过颁布《中华人民共和国立法法》（2000 年）、《中华人民共和国环境影响评价法》（2002 年）等相关法律，还出台了一系列配套的部门规章和地方性法规对听证制度的具体运作程序进行了规范，使决策听证范围逐步从价格调整领域扩展到城市规划、公共项目、环境评估等领域。从这些年决策听证的实践状况可以看出，无论统计召开次数还是考虑影响范围，价格决策领域的听证会都是听证领域的排头兵。中央部委和地方部门每年都会举办大大小小数量可观的价格决策听证会，议题主要集中在水电气调价、交通出行成本、景点门票、教育收费、医疗服务收费、电信资费调整等方面。这些领域的决策听证会吸收了不同利益群体在听证会上表达意见和建议，做出了比较恰当的决策，有效减少了社会成本和资源的浪费，受到各方的重视和欢迎。

协商议题。决策听证会的议题大致涵盖以下基本领域：最低工资、低保与失业保障等民生事项；收费标准与政府定价、政府指导价；财政预决算编制与重大财政资金安排；科教文卫事项；行政限制性措施；拆迁征地补偿事项；城市规划与计划。

协商主体。决策听证会一般包括组织者、参与者、旁听者三类主体：组织者由政府有关部门充当；参与者由利益相关者双方构成；旁听者由非利益相关者或未被选为代表的组织或个人构成。

协商程序。决策听证会的程序一般分为听证会的启动、听证会的准备、听证会的举行、听证会的结果等四个阶段。（1）听证会的启动。这一阶段主要是政府部门、企业法人、公民或社会团体进行听证的申请和提出，然后由政府主管部门作出召开听证会的决定。（2）听证会的准备。这一阶段包括发布听证会公告（公告听证会时间、地点、议题），遴选并确认听证会代表（并提前送达听证材料），准备听证会材料。（3）听证会的举行。这一阶段包括听证主持人宣读听证纪律、介绍听证会代表和有关事项，申请人说明方案、依据和理由，政府主管部门介绍有关法律依据和初审意见，质证和辩论，申请人陈述意见，听证主持人总结，听证会代表对听证会笔录进行审阅和签名。（4）听证会的结果。这一阶段主要是作出听证决议。

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三、公共决策过程中社会协商机制存在的问题及原因分析.............18

（一）公共决策过程中社会协商机制存在的问题..................18

（二）公共决策过程中社会协商机制存在问题的原因分析..............21

四、公共决策过程中社会协商机制的优化路径.................25

（一）民主酝酿：共商决策协商议题...................25

（二）多元互动：优选决策协商主体....................25

（三）建章立制：稳定决策协商方式..........................27

四、公共决策过程中社会协商机制的优化路径

（一）民主酝酿：共商决策协商议题

协商议题是整个协商活动进行的基础，协商的目的就在于解决与群众利益息息相关的问题，但并非所有与群众生活相关的话题都能被纳入协商议程，一旦某个话题被当做协商议题纳入协商程序，才意味着这项议题能够得到讨论，才意味着这项议题可能得到解决。因此，确定合适的协商议题就成为整个协商工作的重中之重。如果议题不能反映群众的真实呼声，而是领导根据自己的喜好随意确定议题，那协商的真正价值就不能发挥。为此，确定协商议题需要充分收集民意，充分尊重民意。

一是在协商议题提出阶段，要充分收集民意，防止政府垄断，保证协商议题具备“自上而下”及“自下而上”双向来源。根据目前的制度安排，协商议题主要来源于政府部门，政府部门是公共决策的制定者和执行者，是人民利益的捍卫者。就这点来说，政府部门根据执政过程中分析和总结来确定某项协商议题显得无可厚非。但是，收集议题光有政府这条主渠道还不够完善，还需要充分调动群众积极性，广泛收集民意，促进民间自下而上的民意表达。协商议题可以通过多通道、多层次方式扩大来源范围，比如可以设置议题收集箱或者利用现代网络技术手段进行协商议题征集。如果某些群众关心关注的话题没有被提上协商议程，还可以采取救济途径，比如具体规定几人以上联名提出后也可以称为协商议题，也要予以协商。

二是在协商议题确定阶段，要充分尊重民意，防止政府过滤，保证协商议题符合广大人民群众意愿。在选择议题时，一般需要考虑三个方面:其一，必须能形成聚焦；其二，必须要有争议性；其三，必须能形成妥协。政府组织不能因为考虑部门利益而强行加入某项议题，也不能因为害怕引起争议而强行删减某项议题。而应该根据公民表达及反馈的真实想法来筛选协商议题，选择那些群众反应较大、普遍关心的话题，按照议题的关注程度、轻重缓急列出议题清单，在特定的平台提前公示，这样才能保证群众对协商议题感兴趣，也才能通过协商真正解决实际问题。

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结语

协商民主是推进党和政府科学民主决策的重要途径，是推动中国民主政治发展的重要维度，坚持协商于决策之前和决策执行之中是开展协商民主的重要原则。协商民主的基本理念与公共决策公共性、民主化、理性化等原则具有高度契合性，而公共决策在实践过程中面临着价值取向实现困境、多元平等参与困境、有限理性化解困境，这就体现出协商民主引入公共决策的现实必要性。以协商民主理论为基础，构建科学合理的社会协商机制，有利于保障公共决策的价值取向，有利于化解决策主体的利益冲突，有利于克服有限理想的消极影响，有利于消除公共决策的执行梗阻。

尽管社会协商机制在运行中发挥着诸多功效，在中国民主政治领域存在巨大发展空间，但中国社会主义协商实践依然面临一些难题。第一，从中国的现实政治环境来说，政府垄断决策权力的惯性仍然难以打破，民主协商还有很长一段路要走，这需要中央进行顶层设计，尽快制定更加完备的法律法规，实现决策协商有法可依、有法必依。第二，从公民社会发育的社会环境来说，社会组织的力量还比较弱小，协商文化发育还不够广泛，公民参与协商的意识和能力有待加强。第三，从社会协商机制自身来说，如何设计理想化的协商程序，如何实现协商条件的平等，如何实现协商讨论的理性，这些都需要做进一步深入探讨。

那么，在未来的协商实践中需要抱着务实的态度，大胆创新，科学总结，逐步推广，发挥社会协商机制的正向功能。具体来说，需要不断深化协商民主理论、拓宽协商民主论域、营造决策协商氛围、丰富协商实践形式，按照“共商决策协商议题、优选决策协商主体、稳定决策协商方式、规范决策协商程序、平衡决策协商条件、约束决策协商结果”等一系列路径实现社会协商机制优化发展，，形成“广开言路、广集众智、广求良策”的决策协商理念，促使公共决策更加符合实际、更加顺应民意。

参考文献（略）