湖北省基础教育均衡化发展政策与实践范式研究——以费希尔的政策评估框架为工具

第一章政策梳理:基础教育均衡化发展政策的变迁

一、基础教育管理与办学政策

基础教育管理与办学政策,是基础教育均衡化发展政策中一个基本而重要的问题。

（一）确定基础教育管理与办学体制基本框架（1978-1989）

该阶段的基础教育管理与办学政策,贯彻的是“依靠人民办基础教育”的方针,以管理和投资的分散为特征。湖北省义务教育在国务院领导下,从80年代初,就实行了分级办学,分级负责,分级管理”的体制,在促进了九年义务教育发展的同时,基础教育的管理权限和投资权限下放到了地方政府,由各个地方政府管理,投资权延伸到了乡村一级的地方政府。相对于基础教育管理权集中在省、县级地方政府,重心仍比较高,办学投资权的主体重心则明显下移,集中在乡村一级的地方政府。除集体经济组织外,乡政府筹措农村办学经费的对象,主要集中在农民身上。事实上,这种政策忽略了基础教育的公共品特性,把基础教育看成是一种私人物品,把政府对基础教育的投资责任转移到了非政府的社会、个人身上。“人民教育人民办”的格局,将中小学校办学的直接经费来源转移给了非政府的社会,实质是依靠社会办学的一种变相形式。

(二)从“以乡为主”到“以县为主”基础教育管理与办学政策的调整(1990-2002)

面对基础教育失衡现象日益严重的状况,中央审时度势,2001年6月,在全国基础教育工作会议上,国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》。针对农村义务教育发展不均衡的现状,为其健康发展提出了“治本之策”。规定农村义务教育阶段实行“在国务院领导下,由地方负责、分级管理、以县为主”的管理与办学政策。是对基础教育管理和办学政策的重大调整。同年,湖北省省政府提出《贯彻〈国务院关于基础教育改革与发展的决定〉的实施意见》,意见首倡“一保、二控、三监管”新机制。实现“以乡为主”到“以县为主基础教育管理与办学体制的调整,这样,基础教育投资主体的重心从以乡为主调整为以县为主。“以县为主”的基础教育管理与办学政策,又辅以财政转移支付的政策,这样克服了基础教育管理与办学在管理与投资上相对分离的情况,达到了一定程度上的统一。

..........................

二、基础教育教师队伍建设政策

（一）教师队伍建设的恢复（1978-1985）

一直以来,人们对教师的社会地位的评价,感情色彩重于理性分析,较多地强调教师应该恪尽职守,提倡教师无私奉献,侧重义务评价,而很少关注教师的权益,尤其是教师在物质生活和工作中的实际困难,久而久之使教师职业成为一个使许多人敬而远之的行业。特别十年文革浩劫,受大环境的影响,教师经济地位和社会地位空前低下。据原国家教委组编的《教育经费与教师工资》显示:1978年和1979年,教育行业工资水平处于全国12个行业中的倒数第2位,教师队伍的积极性普遍不高,尤其是中小学教师,这对我国的基础教育事业的发展产生巨大的威胁。因此这个时期关心教师、尊重教师,提高教师的社会地位和经济地位成为基础教师队伍建设政策的重心。

1984年1月,《中共湖北省委、湖北省人民政府关于加强普通教育的决定》,第六项决定就是中小学教师应受到全社会的尊重。在中小学教师职称未评定前,享受省委文件规定的中级知识分子待遇,其中特级教师,享受高级知识分子待遇。同时,尽快改善中小学教师的工作生活条件,釆取有效措施解决教职工住房紧张问题,民办教师的工资标准不得低于当地公办教师的平均收入水平。坚决制止侮辱殴打教师、哄抢侵占学校土地财产等事件的发生。

长久以来,我国城市与农村的二元分割体制导致了城乡教师队伍建设的失衡,农村基础教师队伍建设被重视的程度远远不如城市,湖北省也不例外,农村教师队伍仍然是整个中小学教师队伍中的薄弱环节。因此,在强调对基础教育资源优化配置的新时期,提高农村教师素质,逐步建立一支学历层次高,结构合理的教师队伍,解决农村教师资源匮乏、结构性失衡和整体素质偏低问题,是城乡均衡发展教师队伍建设的重要政策导向。

2010年6月,根据《湖北省人民政府关于进一步推进全省义务教育均衡发展的意见》的要求,进一步提升义务教育教师队伍素质,促进义务教育教师资源均衡配置,提出了实施“义务教育学校教师队伍建设工程”的意见。意见围绕改进义务教育学校教职工编制管理、建立和完善义务教育学校教师队伍补充机制、加强义务教育学校教师培养培训工作、加大义务教育学校校长交流与培训的力度、促进教师资源的均衡配置与合理流动、推进优质教育资源共享和城乡学校对口支持、坚持把师德教育摆在教师队伍建设的突出位置、落实好义务教育学校教师队伍建设的保障措施等八个方面,用二十二个细则展开,为义务教育学校教师队伍建设提供了切实的保障和依据。

.......................

第二章项目验证:基础教育均衡化发展的政策实施

一、湖北省基础教育均衡化发展政策的特点与政策假设

(一)基础教育均衡化发展政策的特点

1.基础教育均衡化发展政策的现实目的性

教育政策是人们根据一定的需要而制定的,是人们主观意识的体现和主观能动性的产物,具有明确的目的性。人们制定某项政策,就行动做出设计和谋划,总是为了解决某类问题,达到某种目的,明确的目的性是教育政策的基本特性。湖北省基础教育均衡化发展政策作为教育政策的一种,应国家政策要求和湖北省教育发展的需要而出台,成为一省基础教育发展的政策导向,更具有现实意义。2010年,党中央、国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年〉〉,强调推进义务教育均衡发展,切实缩小校际差距,着力解决择校问题,加快缩小城乡差距,努力缩小区域差距。根据国家基础教育均衡发展的新要求来看湖北省基础教育发展可以发现湖北基础教育的非均衡化发展严重,同时其基础教育差距有增大的趋势,尽管湖北省政府对基础教育均衡化发展高度重视,但是在基础教育均衡化发展过程中仍然遇到各种问题。研究发现,湖北省基础教育失衡仍然存在于城乡之间、区域之间以及区域内部,各种教育问题亟待解决。出台基础教育均衡化发展政策显得尤为紧迫它对于满足人民群众特别是青少年儿童的基本学习需求,深化基础教育改革,全面提高基础教育质量,促进教育公平乃至社会公平在基础教育领域内的充分实现构建和谐社会,都具有十分重要的意义。

2.基础教育均衡化发展政策的系统性与多功能性

任何教育政策都是在与其它政策相互作用的过程中发挥其功能的,它既是一般政策体系中的一个有机组成部分,同时自身又组成了一个相对独立的体系。湖北省基础教育均衡化发展政策作为一项教育政策也呈现出一定的系统性。从横向看,包含两方的含义:一是从其与公共政策的联系看,它们既互相支持又相互制约,都是社会发展政策的重要组成部分。二是从其与其它教育政策的联系看,首先,湖北省基础教育均衡化发展政策本身就自成一个政策体系,这个政策体系包括了湖北省的基础教育体制政策、基础教育经费政策、基础教育教师政策、基础教育质量政策等立足于湖北省的基础教育均衡发展的相关政策,同时也和其它的相关教育政策构成的教育政策系统,相互联系,相互制约,两个政策系统共同构成了湖北省基础教育均衡化发展政策体系。从纵向看,也包含两方面的含义:一是从中央和地方的关系角度看,中央出台的立足于整体发展的基础教育发展政策和湖北省结合自身发展实际偏重于自身区域发展的地方基础教育均衡化发展政策之间相互联系。二是从历史变迁的角度看,基础教育均衡化发展政策随着基础教育发展的需要是要不断调整的,过去、现在、未来的基础教育政策之间必然有一定的关系。

.........................

二、湖北省基础教育均衡化发展政策执行的实践

湖北省为促进基础教育均衡化发展,依据湖北省基础教育均衡发展的实际情况,制定了一系列基础教育均衡化发展政策,同时釆取相应措施,保证湖北省基础教育均衡化发展政策的有效执行。下面主要对湖北基础教育均衡化发展政策执行的两种方式做简要介绍。

湖北省启动并实施了“义务教育阶段标准化学校建设工程”,力图进一步缩小不同学校之间办学条件的差距。并通过统筹基础教育学校布局,推动基础教育学校标准化建设等方式,提高教育技术装备水平等具体措施,坚持“以县为主,政府主导;科学规划,分布实施;突出重点,消除薄弱;实事求是,适度超前”的原则,推动基础教育均衡化发展政策的有效执行。力求达到基础教育学校布局合理,校舍安全够用,教育装备达标,办学条件基本均衡的基础教育发展目标。

统筹规划基础教育学校布局。在各县(市、区)内开展对现有教育资源清查工作。在基础教育工作开展的过程中深入调查研究并广泛征求大众的意见,以小学就近入学、初中、高中相对集中、优化教育资源配置为原则,结合湖北省各地区基础教育发展的实际情况,制定学校布局调整、资源整合的中长期规划,科学合理地布局基础教育学校,规划学校办学规模。全面清查现有教育资源,建立关于现有基础教育学校布局、服务范围、办学条件、办学规模、年级和班组、师资配备等基本情况的调查档案,奠定基础教育学校布局结构调整的基础。关注区域内学龄人口的变化情况,加强针对基础教育的发展趋势、需求与供给的调查研究,并结合湖北省经济社会和教育发展水平,对基础教育工作幵展进行形势分析,对本区域基础教育均衡化发展做好充足的准备。强化城市学校规划和建设工作,各地教育、规划、国土、城建、房管等部门密切配合,根据城市建设规划和人口分布情况,加强学校用地的规划、建设和管理,对中小学布局进行修整,形成与城市发展和群众实际需求相协调的学校布局。

推进基础教育学校标准化建设。基础教育学校标准化建设按照国家规定的标准进行,原则上县域内实行统一布局、统一建设标准、统一质量标准、统一装备水平。县域内新建学校要在选址安全的前提下,按照新标准建设。要求已建成但没有达到标准的,通过改建、改造等方式逐步达到标准。优先解决农村寄宿制学校学生生活设施配套、村级小学办学条件简陋等突出问题。

........................

第三章情景确认:基础教育均衡发展的基本问题与政策标准.................60

一、湖北省基础教育均衡化发展的社会背景..............60

(一)基础教育均衡化发展是新时期的历史选择和战略任务...........60

(二)基础教育均衡化发展是教育现代化、信息化的迫切需要..........62

第四章社会论证:基础教育均衡化发展的成本与收益..........89

一、湖北省基础教育均衡化发展的成本........89

第五章社会选择:基础教育均衡化发展的意识形态功能..........100

一、基础教育均衡化发展的价值导向作用...........100

第五章社会选择:基础教育均衡化发展的意识形态功能

广义上讲,社会选择就是我们想要怎样的社会生活方式。社会选择的基本目标就是用理智来替代在生活方式和意识形态选择上出现的随意偏好或者私利。这种选择是建立在一种理智的基础之上的,个体或群体出于个人利益最大化需求,容易出现随意偏好或者追逐个人利益。这种理智促使社会能够形成一种需求,在现有利益表达机制的基础上,社会需要建构一套最大程度上满足社会共同利益的行为规则,来实现对个体或群体的影响和规范。就基础教育均衡化而言,在未实现均衡化之时,个人的偏好没有得到满足,人们可能会通过一些表达机制传达对当前社会的不满,公民的不满可能进一步引发社会的不安定。湖北省基础教育均衡化政策的实施,旨在通过公共政策的形式,修正和改造目前的不均衡状况,改变公众在接受基础教育过程中遭遇的不公平境遇,从而体现社会主义社会的优越性,加强政府的合法性。同时通过促进湖北省基础教育均衡发展,来推进全面建设社会主义和谐社会的伟大工程。

一、基础教育均衡化发展的价值导向作用

(一)教育均衡化发展促进公民树立正确的价值观

基础教育均衡发展政策的实施,在很大程度上促成了一种社会选择。人的行为习惯和思维模式都是在少年时期养成的,而这一时期个体所接触的教育就是基础教育。利用教育手段来培养社会主义接班人是党和国家的基本政策,然而基础教育薄弱的地区就无法有效的执行这一政策。同时,基础教育的非均衡发展会造成相当一部分人被排斥在教育体系之外,丧失了接受教育的机会,社会主义教育的功能就无法体现,社会主义信念和理想就无法在受教育者的内心生根发芽。

我国基础教育作用的发挥应该包括两方面:一方面是在思想上,社会主义国家的教育有其特殊功能,即价值观念的塑造和培养,这一功能是跟国家意识形态和特殊的时代背景分不开的。另一方面是在个人发展上,基础教育阶段是个人发展的最重要阶段,是德智体美全面发展的关键环节,这个时期的受教育者普遍呈现年龄的低龄化,接受能力和模仿能力处于峰值,受教育者正是在这一阶段完成自我初级修炼。按照我国新义务教育法的规定“义务教育必须贯彻国家的教育方针,实施素质教育,提高教育质量,使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展,为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础”。这就表明了我国基础教育在社会主义建设中的重要作用,它承担了引导、塑造和培养青少年价值观的重要任务。

........................

结论:湖北省基础教育均衡化发展的政策再优化

为了减少基础教育均衡发展政策实施过程中的阻力,提升政策执行效率,有效推进全省义务教育均衡发展,湖北省注重用改革创新的精神解决义务教育发展过程中遇到的实际问题与突出矛盾,探索出众多有效的实施机制。比如经费投入保障机制、督导评估机制、教育资源共建共享机制、省县联动机制、师资补充和交流机制以及鼓励改革创新导向机制等等。以改革创新导向机制为例,省政府与相关职能部门深入调研,总结市(县)在推动义务教育均衡发展进程中的实际做法,先后对夷陵区“一校制”、通山县“联校走教”、丹江口“教育发展协作区”等做法进行了专题调研和总结推广。为鼓励改革创新,对成功的做法与经验给予表彰与奖励,湖北省设立了“地方教育制度创新奖”。

基础教育均衡发展的状态,从最深层次的意义上讲,取决于基础教育资源的配置方式。政府是主导基础教育资源等公共资源配置的决定性力量,尤其在现代民主社会,政府配置公共资源的方式主要是公共政策而不是行政命令。正如戴维伊斯顿所指出的那样,公共政策是社会价值的权威性分配。“公共政策源于利益关系的发展,而且其实质是以政府为代表的公共权力对社会资源和社会利益进行配置的手段。”因此,可以说,以往基于效率优先价值理念的基础教育政策是导致基础教育发展不均衡的重要政策因素,要使基础教育资源配置重新回归均衡配置的轨道,除了教育政策制定者要真正树立教育公平的价值理念之外,更重要的是要将这种理念贯彻于教育政策制定与实施过程之中。很明显,基础教育均衡发展政策对于实现基础教育资源配置均衡化,推动基础教育均衡发展,具有十分重要的导向功能。只有从公共政策角度,制定出科学合理的基础教育资源均衡配置政策,基础教育均衡发展才有了现实基础,推进基础教育均衡发展才具有现实可能性。否则,基础教育均衡发展就只能停留在形式层面而无法真正付诸实践。正是因为基本建立了以教育公平为价值导向和教育资源配置均衡为目标导向的基础教育均衡发展政策体系,湖北省基础教育均衡发展才有了可靠保障。

参考文献（略）