基层政府回应机制研究——以当涂县人民政府为例

第一章  绪论

第一节  研究背景及意义

一、研究背景

（一）理论背景

“回应型”这一概念最早产生于法学研究当中。对于回应型政府的研究则主要源于二十世纪八九十年代的新公共管理运动。在当时作为主导思想的新公共管理理论基于西方政府体制饱受诟病的职能僵化、腐败、效率低下等问题，提出了政府应该改变以往专制、高高在上的角色定位，强调顾客至上，根据顾客的市场需求提供相应的公共产品与公共服务，针对顾客的反馈与个人偏好做出回应。戴维·奥斯本在其专著中着重强调了政府产生问题的原因“不在于其中工作的人，问题在于他们工作所在的体制”传统的官僚机制已无法适应现代社会的发展变化，奥斯本创造性的提出了要建立以顾客为主导的管理机制，“满足顾客而不是官僚制度的需要”。这一理念蕴含了对政府及时回应的要求。

基于对新公共管理理论的反思与批判，西方学者试图建立一种更加关注民众与公众利益为主的新型治理模式，新公共服务理论由此诞生。新公共服务理论强调公民本位，正如代表人物登哈特指出“新公共服务是建立在公共行政人员为公民服务并全心全意为他们服务之上的。”新公共服务理论主张将民众置于政府治理机制中的中心地位，认为政府开展的每一项活动，提供的公共服务都必须符合民众的要求，使民众无论身处何时何地都能及时的获得“无缝隙”的服务。建立一种政府与社会民众之间合作共治的治理模式，使政府的回应力得到提升，实现回应机制的完善。与此同时，二十世纪末期公共治理理论兴起，也为回应型政府问题的研究增添了相关的理论指导。治理理论强调政府已不再是行政管理的主体，治理主体由单一化走向多元化。社会作用愈加明显，政府与社会共同作为治理主体，解决公共问题，实现“善治”。回应作为“善治”最重要组成部分，需要重点研究，只有对政府回应问题的深入研究，，才能进一步对善治问题进行研究，才能在理论上实现回应型政府的建设，回应机制的不断完善。

随着新公共管理运动在西方社会的发展，中国也在不断探索适合本国国情的政府治理改革实践。早在二十世纪九十年代，就有学者根据中国的改革实践，提出政府改革应当遵循“治道变革”这一中心理念。政府回应问题成为研究政府体制改革理论的重要突破点。如李伟权在其专著《政府回应力》中提到了建立以公众参与为主的公共决策机制，以公共决策机制为依托建立高效回应的回应型政府。国内学者在研究政府回应的基础上，着力于提升政府回应水平的“制度化保障”，即建立回应机制。回应机制可以有效促进政府回应能力的不断完善，实现回应型政府的建立。

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第二节  理论基础与研究综述

一、理论基础

（一） 新公共服务理论

新公共服务理论兴起于二十世纪七八十年代，是在对新公共管理理论反思与批判的基础上发展起来的一门新公共行政理论。它重点强调了民众在公共治理中的核心地位，政府的职能不是“掌舵”，而是提供服务者。政府的一切活动都是为了民众服务，而不是为了顾客服务，它不仅需要时时关注民众的需求并且对民众关注的问题作出及时有效的回应，努力建立与民众之间平等互信的互动关系。新公共服务理论代表人物登哈特认为以往的回应机制属于单向度的沟通制度，民众的意见经常被忽略。因此，应当建立强调民主对话，政府与公民之间处于平等、尊重的沟通机制，即使双方意见不统一时，采取沟通协商的方式来解决。我国基层政府的回应机制的构建与发展在很大程度上也延续了新公共服务流派的理论主张，把回应置于首要位置，坚持从公共利益与公共权力出发，并将回应机制的发展与完善纳入政府职能体系的构建框架之中。

（二）无缝隙政府

无缝隙政府的概念是由美国学者拉塞尔·M·林登所创造。它的产生是为了让政府摆脱传统官僚体制的僵化窠臼，从根本上对整个政府公共部门进行重新设计，围绕过程与结果，而不是职能或部门展开工作，创建面向顾客、服务公众的创新性组织，以满足顾客的需要。无缝隙政府理论强调顾客至上，即公共产品和服务的最终受益者与参与者——民众主体地位。民众优先，针对顾客的要求提供有价值的服务，让顾客在参与过程中尽量避免相互推诿、程序复杂等顾客成本，灵活、便捷地为顾客提供服务。此外，高度重视顾客的抱怨与意见，快速改善、妥善处理、及时回馈，让顾客在不满意中满意，从稍不满意中满意，并重视用承诺获取认可，进而使得顾客在满意中更加满意。无缝隙政府理论为县级政府回应力的提升具有强烈的指导作用，明确了政府的民众导向，这也是政府的本质所在。

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第二章  基层政府回应机制

第一节  政府回应的相关概念

一、基层政府

在我国传统的中央——地方——基层三级层级结构中，地方政府与基层政府因具有相似性，相关概念常常被混淆。因此，以地方政府理论研究作为基础有助于我们更为理解基层政府的涵义。从概念上看，地方政府属于行政学与法学类别，依据不同国家行政管理与行政体制的划分的差别，不同国家与地区的学者对于地方政府的概念阐述同样具有较大的差异性。《不列颠百科全书》认为地方政府只是管理特定区域内行政与执行事务的机关。而在《国际社科百科全书》中，其被定义为：“一种公共组织，享有决定及管理一片小地域内的有限公共政治的权力，而这一地域为全国性或区域性政府的分治区，在行政体系上，其位于全国政府、中间政府(州、地区、省等)之后的底层。” 国内相关专家与学者根据我国的实践情况，倾向于将地方政府界定为特定区域内的行政机关。譬如在辞海中，地方政府作为中央政府的相对概念，被定义为负责地方各行政区域内行政事务的国家机关。从上述国内外专家学者对地方政府一词范畴的描述中可以看出，地方政府主要是指管理国家特定行政区域内政治经济社会事务的政权组织，是地方区域内的行政机关，也是在地方区域内执行国家权力的机关。

对比地方政府的范畴，基层政府在一般意义上是指县级和乡镇级别的政府，是我国纵向行政机关体系中最底层的部分。基层政府作为行政体系中的重要组成部分，起着承上启下的作用。对上要完成上级政府交代的任务，对下要解决民众的内部矛盾。并且县级政府与民众接触最为频繁，与民众关系最为密切，是民众利益最为直接与尖锐的表达场所。在我国的行政体系划分中，基层政府隶属于地方政府的层面。就目前中国的实际情况来看，各地级市的市辖区、各县（含县级市）、各街道、各乡镇等都被视为基层政府。根据现阶段国家公布的统一数据，我国共有 2861 个县级政府，44821个乡级政府。其主要特征包括：一，职权的限制性。基层政府部门只能针对本地区范围内的事务进行有效管辖，保障本地区民众的生活发展，无权对管辖范围外的问题做决定。二，地位的双重性。基层政府既要执行中央以及上级政府机关的任务命令，同时还要统筹管理本辖区内社会公共事务，保证政治，经济的持续发展。三，职能的单一性。基层政府部门的主要职能就是为基层民众提供所需要的服务，政府活动的开展围绕基层民众的利益诉求，强调了政府部门的服务性。

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第二节  政府回应机制

一、政府回应机制的内涵与特征

“机制”这一概念主要来自于希腊文，原指机器的构造与运行原理。在现代管理制度中，机制主要包含有以下几方面的内容。第一，作为制度的表现形式之一，机制本身更是一种针对所涉及人员的行为准则。就取问责制而言，必须在人人遵守的前提下，同步发挥奖惩方法的效用才能保证真正有效。第二，作为相关有效方法整合化的有机体，机制是经实践检验确实可以发挥最佳作用的方法方式的经典提炼。第三，机制不是孤立存在的，它必须与其他制度相结合才能取得效果。比如管理机制的运作，离不开监督机制、绩效评估机制、问责机制等共同发挥作用。在上述基础上，我们将政府回应机制视为“为保证政府运行及其工作目标的实现遵循民意正当需求的轨道，从而在两者互动关系原理基础之上进行的具备高度意识导向的制度及组织设计”换言之，该机制是政府根据民众的基本诉求，针对民众所关注的问题进行有效回应的一系列制度与措施。

政府回应机制是建立在明确的目标任务指向上的，具有以下几项特征：第一，政府回应是实现政府行政管理的重要组成部分，具有强制性、后果性与权力性等特征。强制性表现在它是用来解决具体问题的，弥补传统模式的不足，实现与民众真正的互动沟通，回应机制必须以强制力为后盾，才能保证问题的最终解决。后果性体现在如果回应机制没有有效实现对民众利益诉求的及时反馈，则会使得社会矛盾激化，社会不和谐因素提升。作为政府内在权力之一的政府回应力，其权力性本身就具备对民众高度的影响力。其次，因机制的客体是社会民众，而主体则是庞大的政府部门及其公务员队伍，这使得政府回应的内容范围应涉及到更加宽泛的民众公共利益诉求。且一般而言，公共诉求往往具备普遍性，关系到社会群体中广大民众的根本利益，但民众的利益诉求有时只是涉及到独立个体，具有特殊性，同样需要引起政府关注，不及时采取措施会影响到民众的个体利益与公共利益的实现。第三，回应机制最关键的环节在于民众的参与，只有民众真正参与到政府决策机制中去，政府站在民众的立场上去解决问题，才能保证有效、科学且合理地回应实现。

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第三章  当涂县人民政府回应机制现状..............15

第一节  当涂县人民政府回应概况.............15

一、当涂县基本概况.......................15

二、调查实施过程.....................15

第四章  当涂县政府回应机制存在问题的原因剖析.........................26

第一节  官民权力结构失衡............................26

第二节  缺少有效问责和监督机制的影响......................27

第五章  基层政府回应机制的重构对策...................33

第一节  回应机制的价值建构.........................33

第五章  基层政府回应机制的重构对策

第一节  回应机制的价值建构

一、公民本位取向

满足公民利益诉求，实现公共利益并提供公众所需的服务才是政府回应的本质。在现实生活中，县级政府中官僚化特征依然十分明显。而社会政府两者间的关系优劣与否往往是由政府官僚体系应对民众社会需求所呈现的反应质量和时效直接决定的。早在 20 世纪 30 年代，迪马克等学者就曾指出，“让顾客满意标准像在企业中所广泛运用的趋势在政府运作中同样展开。” 这可被视为“公民本位”理念在行政学中的初步表达。其后，登哈特也提出了类似理论，其认为公共行政包含两个核心问题，“其一就是政府机构服务的高效率，其二就是其服务时所蕴含的公共利益倾向的本质。”戴维·奥斯本与特德·盖布勒所著的《改革政府》便是对公民本位思想的最好诠释。书中提出了政府要具有“顾客”意识，非政治需要地去满足顾客需求，以公众的实际需求为导向，对以往的工作理念进行改革，充分尊重民众的意见，提高民众所需要的优质的服务。

在新公共管理理论基础上发展的新公共服务理论也一再强调了民众的重要性，罗伯特·登哈特深刻的指出政府的权力是人民所给予的，是属于民众的，公众首要性原则毋容置疑，政府工作的职能重心脱离掌舵划桨之争，更多将关注力投诸于倡导服务责任的回应机制的构建上。政府本就是公共服务的提供者，要做到及时回应民众的利益诉求，并给出让公众满意的答复，成为以民为本的回应型政府。“因此，以公民为本是回应型政府的最基本价值、动力源泉和首要特征。”

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结语

近年来，我国政府体制改革已由过去的职能转变向治理模式变革的阶段迈进。面对社会结构的不断变化，利益主体的多元化以及民众需求的多样化，传统的政府回应机制已无法满足，社会矛盾日益激化，建立高效的回应机制不仅仅是社会民众的内在呼唤，也是建立回应型政府的必然措施。

本文研究的课题就是关于如何建立完善的基层政府回应机制，以实现政府体制向回应型政府的转变。因此，笔者在前人的研究基础上，以基层政府回应理论相关理论为背景，论述了回应机制的有机构成，特征以及模式类型，选取当涂县人民政府进行实证分析，根据对当涂县基层政府的回应现状，阐述基层政府回应机制所存在的问题，并结合相关问题进一步探讨影响回应机制建设的阻碍因素有哪些，最后从回应主体、回应客体、回应途径这三个方面来重点研究建立完善的回应机制的具体措施与方法，为回应型政府的建立提供一定的参考价值。当然，本文仍旧存在一定的局限性。国内关于回应机制的相关研究仍处于起步阶段，文献资料较少，加上笔者自身能力限制，因此本文对于回应机制的探究只是初步的尝试，还需以后进一步深入。

参考文献（略）