多中心治理理论视角下乡镇工业污染治理模式研究

第一章  绪论

第一节  选题背景

改革开放以来，乡镇工业企业发展速度相当快，占据着我国 GDP 非常重要且不可替代的位置。我国乡镇工业的发展是新农村建设的需要，是城乡一体化的需要，同时也能够为农民创造就业，增加经济收入，提高生活质量奠定坚实的经济基础。虽然乡镇企业为当地发展做出了巨大经济贡献，但由于其自身各种局限性导致对自然资源和生态环境的巨大浪费和破坏，而且资源浪费和环境污染问题已经越来越突出，其污染速度之快、类型之多、危害之大将远远超出人们的预测和想象。我国的很多乡镇自然资源丰富，乡镇工业企业众多，但生产技术特别落后，大多是过度依赖资源的粗放型生产方式，因此，很多乡镇的环境污染比一些大中城市要严重得多。

2014 年我国环保部对于全国工业污染排放物的统计数据显示(见表 1-1)，在过去的三年中工业污染排放的废水、废气及工业固体废物占据着全国总排放量相当大的比重，其中，在 2011 年工业废水和废气占全国排放总量比例分别为 35.3%和 90.9%，2012 年其比例分别为 32.3%和 90.3%，2013 年其比例分别为 30.2%和89.8%，从这些数据可以看出对应的比例逐年在下降，但降幅比较小，占比依然很大。虽然没有具体的乡镇工业污染物排放数据统计，但可以通过调查研究证实乡镇工业污染物的排放量占据着全国工业污染物排放的比例一定不容小觑，乡镇工业导致的环境污染也是全国工业企业污染的主要组成部分。因此，乡镇工业企业污染已经严重影响到了人民的生命财产安全和生活幸福指数，足以引起政府、市场和社会组织及公民的高度重视。

实际上，上面所描述的乡镇环境污染情况每一天都在发生着，乡镇经济发展面临着巨大的发展模式问题的选择，同时，企业自身也应理智而负责地考虑自己的发展方式。市场经济中任何企业都是逐利的，乡镇企业也不例外，但乡镇企业在追逐利益的同时可能已经无暇顾及环境的外部性了，而此时的地方政府也由于各种现实原因不能很有效地治理其工业污染，因此，研究如何联动政府、市场、社会组织及公民社会来解决已积累和未来的乡镇工业污染，彻底发挥各个治理主体的自主治理作用，就成为摆在我们面前的一个十分重要的迫切的任务。

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第二节  文献综述

一、国外研究现状

国外并没有乡镇企业这一说法，也就不存在对乡镇企业的污染治理的相关文献，因此本文主要从国外学者对工业企业的相关研究进行论述，世界银行的很多学者对工业企业的环境污染问题做出了系统的论证。

以 S.Dasgupta  为代表等人（1996）搜集并处理了我国企业水污染各种指标数据，针对性地研究了如何降低我国工业水污染的治理成本和相关政策解释。研究显示，企业在实施排放物标准的同时一定要考虑到环境成本这一因素，实践证明，我国实行排污收费和处罚等手段确实对工业企业的污染排放起到了一定的抑制作用。但我国的收费标准较低、处罚力度不足，应该提高各项指标的收费标准，使其能够弥补环境的损失成本，从而从制度上降低工业企业对环境的污染。S.Dasgupta 等人（1998）在研究中发现，居民举报与企业排污量呈现出负相关的关系，也就是说，一般情况下居民举报会对企业环境决策造成影响，考虑到舆论的压力企业会做出相应的改善和调整。

H.Hettige（1997）在《改变环境绩效的因素：基于墨西哥工业的分析》这一论文中，全面而系统地解释了本国工业环境行为的影响因素。此论文的研究重点是污染管理的政策方面的探讨，具体有工业企业安全生产制度以及主管部门的监督制度。同时，该研究还运用实证计量分析了其他因素对企业环境绩效的影响，具体有权利界定、具体行业、产业模式、公众舆论和员工素质等。通过上述的实证分析得出了以下结论④：（1）要想从源头上遏制污染必须从生产流程上遏制其产生；（2）拥有良好环保意识的企业主更有利于遏制污染。调查显示，对企业管理者普及环保教育总是比安排专门生产监督要来的效果更加明显；（3）隔一段时期对工业企业实施环境监察更加有利于工业企业控制污染，在实际效果上，接受检查的工业企业总是比没接受检查的工业企业要符合标准；（4）大企业不论在技术水平、员工素质和科技投入都远远高于小企业，相应地其污染治理也比小企业要更加科学合理；（5）职工教育与环境情况呈现正相关关系，也就是说一个工业企业其员工接受越多越深入的环境方面的知识，那么越有利于企业的污染控制和环境保护。

D.Wheeler（1999）通过搜集各类相关的工业水污染的数据，运用实证分析，验证其与相应地经济增长之间的关系，观察是否符合库兹涅茨（环境）曲线（Kuznets  curve），也就是经济增长与环境污染是倒 U 形的关系。Wheeler 深入分析了多种特点明显的行业的水污染排放与经济增长的对应趋势和走向，研究表明，水污染排放和经济增长并不符合库兹涅茨曲线，一开始水污染的排放量会随经济增长而迅速升高，当经济增长趋于中等界限时，相应的水污染排放也就会越来越稳定。

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第三章  凤阳县石英砂污染现状及现有治理措施

第一节  凤阳县石英砂企业概况

一、石英砂资源概况

石英砂是一种呈现白色颗粒状且化学性能稳定的硅酸盐矿物，是很多行业的加工原料，主要应用于玻璃、陶瓷、钢铁及精密仪器等行业，同时，也是很多高科技产品不可或缺的原材料。凤阳县拥有得天独厚的石英资源，其资源储存量之大，质量之优质均排在全国石英资源前列，石英石含硅量高达 95%～99.8%，根据官方粗算，凤阳县石英矿的可开采量约为 110～130 亿吨，2005 年被誉为“中国优质石英砂原料基地”称号。

凤阳县石英砂从产品用途来分主要有以下三种：第一种是用于普通玻璃的生产，约占生产总量的 60%；第二种是用于生产精密器皿和仪器的精致砂，比重约为 30%；第三种是用于高档玻璃和高科技产品生产的低铁砂（铁含量低于 0.01%），占比约为 10%。

凤阳石英砂工业发展速度非常快，，根据县政府统计，全县所有石英砂生产企业每年共加工约 700 万吨成品砂，已经建立起了全国销售网络，其中，整个华东地区 60%的玻璃加工业石英砂原料都来自于凤阳县。但在发展过程中也出现了开采无序的局面，由此带来了资源浪费、环境污染、生态环境恶化以及职业病等相应的突出问题。因此，为了实现石英砂企业的可持续发展，石英砂企业在追求经济利益给利益相关者创造价值的同时，还要承担一系列社会责任，这对于提高石英砂企业竞争能力，实现凤阳县可持续发展具有重要意义。

本文认为，凤阳县区域内的石英砂企业大部分以中小企业为主，行业内知名的大企业很少，没有一家石英砂上市公司。几乎所有企业的发展方式都是粗放型的，对资源的依赖性很强，而且生产方式落后，缺乏技术创新，同时，大部分企业社会责任感不强，造成所在区域内污染严重，影响人民安居乐业，很多企业主还凭借着“靠山吃山，靠水吃水”思维来经营企业，没有着眼于未来规划企业的长久健康发展。据统计，凤阳县供应者全国 30%左右的玻璃行业的石英砂原料，但仅仅是供应者而已，当地政府应该好好思考石英砂的未来，重新定义石英砂资源的发展定位，打造出具有凤阳特色的石英砂发展模式。从产业链结构的维度分析，凤阳县的石英砂只是简单的加工生产，作为原材料供应给外地的产业链终端企业，同一区域内有很多家这样的企业，其核心产品基本一样，很难形成差异竞争的格局，在面临市场风险的时候，这些企业很难应对市场冲击带来的影响。

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第二节  石英砂污染方式与工人污染认知调查

一、石英砂污染的主要方式

凤阳县的石英砂采矿企业的矿产资源一般采取五步骤生产模式：去表层—开采—运输—加工—外运。环境污染的产生主要在开采、加工和运输等环节上，要想有效地治理石英砂引起的环境污染，就必须从源头上了解其污染是如何形成的。

从表 3-4 中可以清楚地看出，采矿主要运用挖掘机直接将表层的植物和树木推倒，直接对植被造成不可再生的摧毁，根本没有考虑到对植被进行转移，打破了固有的生态系统。在对大块岩石进行加工的时候，需要对岩石冲洗处理，这样会产生大量的尾泥尾砂流入河流，虽然每个企业都有大小不一的淤泥池，但其容量远远不能满足容纳需要，直接导致了河流污染和淤积，河岸两旁的农田也会受到不同程度的污染，农田一旦被尾泥尾砂污染就是不可恢复的。在表 3-4 中两个运输环节，运输过程中基本上每一个车辆都没有对车厢有效掩盖，防止引起粉尘污染，粉尘污染是凤阳县石英砂所有污染中最严重的污染，对人民的生活和生命健康造成了极大的困扰。

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第三章   凤阳县石英砂污染现状及现有治理措施 ······ 12

第一节   凤阳县石英砂企业概况 ················· 12

一、石英砂资源概况 ·························· 12

二、凤阳县石英砂企业基本情况统计 ················· 12

第四章   凤阳县石英砂污染治理问题产生的原因 ······················· 22

第一节   石英砂污染治理中政府职能不完善 ·················22

一、地方政府深受传统发展观念的影响 ············· 22

二、乡镇环境法制体系不健全 ··················· 22

第五章   凤阳县石英砂污染多中心治理模式的构建 ················ 29

第一节   完善政府石英砂治理体系 ··················· 29

一、树立可持续发展理念 ················· 29

第五章  凤阳县石英砂污染多中心治理模式的构建

第一节  完善政府石英砂治理体系

一、树立可持续发展理念

目前，凤阳县石英砂污染态势持续蔓延，不仅影响着经济的可持续发展，而且直接危害全县人民的生命健康和安全。短时期内地方政府依然是石英砂污染治理的核心主体，想要实现凤阳经济又好又快发展，就必须放弃粗放型的经济发展模式，抛弃眼前利益，着眼于未来，树立可持续发展观念，从根本上完成从 “污染”到“无染”的阶段性任务。

凤阳县在治理石英砂污染问题时制定了很多的细节性规定，也使用了很多的人力去治理，但是效果总是不理想，不能从根本上消除石英砂污染源，其实，问题的根源出在错误的发展观念上即“先污染，后治理”，地方政府缺乏对石英砂污染治理的决心，不愿意放下眼前利益，丧失了对经济发展模式的调控能力。因此，要想从根本上消除石英砂污染带来的危害，凤阳县政府必须痛下决心放弃短暂的 GDP，转变发展观念，实现低污染绿色经济发展模式。改变原有高能耗的生产方式，注重绿色产业的开发，加强石英砂资源利用效率和尾砂尾泥再利用水平，降低开采、生产和运输等具体流程对环境的污染，实现在可持续发展观引导下的经济健康科学发展。

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结论

凤阳县石英砂污染问题是全县人民的一大忧患，直接影响着 70 万人民群众的身体健康和生活质量，现阶段的石英砂污染治理更是进入了困境，为了更有效地改善当前局面，必须运用多中心治理理论，全面发挥政府、市场、社会组织和公民等治理主体的主观能动性，各主体之间需达成共同的治理目标、建立相互信任关系以及划清各主体利益区间，完善治理主体运用公共权力治理环境污染的长效互动机制，从而形成一种多元化、立体的乡镇工业污染网络治理体系。

首先，构建完善的政府石英砂治理体系，具体应该从树立绿色经济发展观念、健全环境法律法规、丰富治理手段和建立环境监测体系等视角开展政府治理工作；其次，应当发挥市场机制在石英砂污染治理中的调节作用，包括优化石英砂产业结构、促进企业技术创新和完善石英砂企业社会责任体系等，企业是石英砂污染的主体，要想从根本上解决污染问题，就必须发挥企业的自我调节和治理作用；最后，还应当增强社会组织和公众的参与力量，具体表现为提高环保组织治理能力、增强公众环保意识以及拓宽社会组织与公众的参与路径等。石英砂污染治理工作是一项长期而艰巨的任务，单纯地依靠任何一个治理主体都不可能完成石英砂污染的有效治理，唯一的途径就是政府、市场、社会组织和公众四维联动，形成多元治理长效机制，才能把石英砂污染治理好。

由于笔者对相关理论知识把握的不足，对一些现象及其本质的认知程度有限，文中难免出现拙劣之处，还望师长予以斧正，以期为完善石英砂污染多中心治理模式提出更好的对策选择。

参考文献（略）