重庆市璧山区离退休干部社区服务管理工作问题与对策研究

第 1 章  绪论

1.1 研究背景与意义

1.1.1 研究背景

离退休干部属于我国抗战历史和改革开放的特殊历史产物，他们终其一生为国战斗、投身于国家各个阶段的建设，为后继者提供了许多宝贵的经验教训，为国家发展打下了坚实的基础，铺平了道路，可以说是居功至伟。新时期，在社会经济的快速发展和国际接轨的时代背景下，老干部队伍也在发生翻天覆地的变革。虽然身体条件和智力条件赶不上年轻时候，但是他们顽强拼搏的勇气，大无畏的奉献精神，勤俭节约的朴素之风和较高的威信，仍然影响着社会的各个领域。因此，党和政府要充分利用好老干部队伍，让老干部在离开工作岗位以后，仍然能将自己的工作经验、智慧运用到社会建设当中来，成为激发经济，稳定政治大局，加强精神文明建设的重要砝码。

1.1.2 研究意义

（1）理论意义

在老龄化日益严重的中国社会和不断变化的老干部队伍背景下，研究老干部社区服务管理问题，对加强制度创新、职能转变、制定符合世情、国情的老干部政策以及老龄政策，具有十分重要的理论意义。

从政府和老干部工作部门的角度来看，受人口老龄化趋势影响，老干部工作部门面临着“工作转型”的要求。在老龄化规律的支配下，传统养老观念和方式逐步开始向社会养老转变。随着经济体制改革、住房制度改革、养老制度改革、城市化改造与搬迁等重大因素的影响，老干部的社会流动性不断增强，居住地需日益分散，服务需求越来越多样化、个性化，单纯依靠原单位和老干部工作部门服务已经不能完全满足老干部的需要。所以，加快谋求与社会资源、社区资源相配套的最佳工作模式，势在必行。通过把老干部政策与社区建设理论结合起来，研究如何利用社区资源解决好老干部甚至老年人的养老问题，使他们安享晚年，有利于维护社会稳定，促进社区健康和谐发展，对深入贯彻落实科学发展观，巩固和加强党的执政地位，做好新时期老干部工作等具有重要现实意义。

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1.2 国内外研究现状

1.2.1 国外研究进展

由于老干部特别是离休干部，是中国特殊时期形成的特殊群体，老干部工作具有典型的中国特色，国外几乎没有或很少有这方面的研究，因此，对老干部社区服务管理方面的国外文献几乎无从借鉴。但是，由于社区发源于西方国家，，国外学者对社区养老的研究比较成熟和完善，并形成了各自的理论体系。国外关于养老、社区建设、社区照顾、社区参与、社区公共管理等方面的研究起步早，研究成果比较多，实践经验比较丰富，为本文研究老干部社区服务管理提供了很好的启迪和借鉴。

社区养老模式最早源于英国的“社区照顾”。其开始于 20 世纪中期，在西方发达国家中属于有非常重要的参考模仿价值。社区照顾”模式继续发展了 40 年，逐渐形成了自己的系统，产生了丰富的研究成果。而后，此模式在国外学者日趋深入和细化的研究中，形成了“百家争鸣”的局面，使得其社区照顾非常的职业化和专业化。老干部也是老年人，除了其形成条件的特殊性，他们与老年人有很多相同的需求，所以，在撰写本文的时候，可以借鉴和参考国外学者对社区养老方面丰富的研究成果和理论知识。

目前国外对于社区养老模式的研究大体分为两类：一类是关于养老院、敬老院、老年公寓、老年大学、老年活动中心、社区老年人服务中心、托老所等类型传统养老设施的研究，另一类是对老年人社区照顾的研究。社区照顾有两层含义：一是被照顾者居住在社区内就能享受到各种生活所需的服务。二是建立社区支持体系，由社区内的人员来提供照顾服务。

国外对社区照顾的代表观点有：罗夫曼（Rothman)（1967 年）将社区工作目标分为“解决一些特定的社会问题，大到一些社会福利的目标，满足社区需要”和“促进社区居民一般能力的提高，建立社区内不同群体的合作关系，增强解决问题的能力和技巧等”；汤玛士（D.N.Thomas）将社区工作分为“分配资源，即组织居民争取合理的资源调配，令市民的权益得到保障”和“发展市民，包括促进公民权的发展，以及增进居民间交往，培养社区凝聚力和归属管”两类；弗里德兰德（W.A.Friedlander）（1959 年）认为，社区工作是“使同一地区内社会福利的需要与该地区内解决这种需要的办法，两者之间获得较为圆满的调节”；莱恩(RobertElane）（1970 年）认为社区工作在于“实现及保持社会福利资源与社会福利需要间的进步、有效的适应方法”。此外，有学者认为在社区服务中应体现“以人为本”的社会意识，认为社区服务模式中应包含对建立理想和关怀社区的期望。海恩波特（C.Heginbotham）在《回归社区：志愿者道德与社区照顾》一书中提出“源自关怀社区照顾”的五点理想。

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第 2 章  概念界定与理论基础

2.1 核心概念界定

2.1.1 离退休干部的定义

“干部”的定义有两种，一种是指国家机关、军队、人民团体中的公职人员；第二种是指担任一定的领导工作和管理工作的人员。文中所涉及到的是“干部”的第一种含义。

本文研究的主体——“离退休干部”是离休干部和退休干部的合称，也可统称为“老干部”。所谓离休干部，按照国发[1978]104 号文件规定是指：一九四九年九月三十日前，参加中国共产党所领导的革命军队的；在解放区参加革命工作并脱产享受供给制待遇的；在敌占区从事地下革命工作的。在东北和个别老解放区，一九四八年底以前享受当地人民政府制定的薪金制待遇的干部。退休干部是指“解放后参加工作，达到退休年龄，从国家公职机关退休的干部”。

干部的退休年龄为：中央、国家机关的部长、副部长，省市自治区党委第一书记、书记、副书记和省市自治区人民政府省长、市长、主席、副省长、副市长、副主席及相当职务的干部，正职年满六十五岁，副职年满六十周岁；中央、国家机关的司局长、副司局长，省市自治区党委部长、副部长和省市自治区人民政府厅局长，副厅局长，地位书记、副书记和行政公署专员、副专员及相当职务的干部，年满六十周岁；其他干部男年满六十周岁，女年满五十五周岁。身体不能坚持正常工作的，可提前退休；却因工作需要，身体又能坚持正常工作的，经任免机关批准，可适当推迟。

要注意的是老干部的范围，在不同的历史时期有所不同，随着时间的推移，老干部这个概念所指的对象会逐渐变化，离休干部会越来越少，最后逐渐消失，而退休干部会越来越多。

2.1.2 社区服务

“社区服务”起源于西方，但在西方国家却被称作“社会福利服务”、“社区照顾”、或者“社区照顾服务”。称谓的不同，直接反映了各国学者在社区服务概念上的理解不同。虽然我国社区服务兴起实践还不长，但还是有比较多的专家学者研究社区服务，从学者自己的研究角度来定义社区服务，各个定义之间有一定的区别，还没有形成统一的概念。这里介绍几种我国学者的观点。

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2.2 理论基础

2.2.1 社区管理理论

真正意义上的城市社区可以追溯到 19 世纪初，是以近代工业化、城市化为背景出现的。工业革命以后西方城市化进程加快，城市社区建设与管理来到了一个飞速发展的阶段，而此时的社区管理的目标就是要完善社区福利以及建立社区救助。到了 18 世纪后期，社区管理主要关注的重点又放在了如何改善城市社区居民贫困问题上，例如德国的社区睦邻组织。到了 20 世纪 60 年代末，西方国家的城市社区面临着贫困、高犯罪率、高离婚率、公共服务匮乏、基础设施不完善等问题，为了解决这个问题，联合国经济理事会通过了“3900 号议案”议案指出在社区中间建设福利中心来促进社区和谐发展。到了 20 世纪 70 年代，西方国家出现严重的经济危机，西方社会掀起了新公共管理运动和政府再造运动，这促使社区管理体制进行新的改革。

社区管理模式体现了政府与社会之间的关系，不同的社区管理模式反映了政府介入社会的深度、广度和方式的不同。理论上，根据政府参与社区管理的程度可以将社区管理模式可以分为政府主导型、社区自治型和混合管理型。

（1）政府主导型

以新加坡为例，在政府主导这类社区管理模式中，政府较社区或其他组织而言，处于一个核心而强势的地位。政府通过直接干预，指派工作任务等方式完成管理任务，有很强的行政性和强制性。这种模式的优点是，可以集中力量办大事，工作效率高，不会产生多头领导，但缺点是不能激发公众的主动性来参加社区管理，政府负担大，非营利组织介入较少等。

（2）社区自治型

社区自治型这种社区管理模式主要在欧美国家比较普遍，其特点是政府与社区相对分离，它主要依托社会力量，特别是非营利组织、社会团体已经以及社区组织进行民主管理和依法管理。政府的作用只体现在制定一些规章制度、政策法规，监督等方面。

（3）混合管理型

这是一种介于前两者之间的管理模式。政府的角色既不是“掌权者”也不是“划水者”，它的行政性主要体现在为社区规划、指导和提供经费支持。

三种管理模式既有优点也有缺陷，通过分析，可以帮助我们在探索社区管理模式时有的放矢，因地制宜的提出适合本地区社区管理的模式。

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第 3 章   重庆市璧山区离退休干部社区服务管理工作现状分析............... 19

3.1 璧山区离退休干部管理工作概述................... 19

3.1.1  璧山区离退休干部队伍概况 ............... 19

3.1.2  璧山区社区基本情况 .................... 20

第 4 章   璧山区离退休干部社区服务管理工作存在的问题及原因分析................ 26

4.1  璧山区离退休干部社区服务管理的主要问题 .................... 26

4.1.1  思想认识不到位，制约工作开展 ............. 26

4.1.2  社区建设和基础设施配置不平衡 ................ 26

第 5 章   提升璧山区离退休干部社区服务管理水平的主要对策............ 33

5.1  提高认识，加强宣传，化解老干部误解 ............ 33

5.1.1  全方位多角度加强工作重视力度 .............. 33

5.1.2  在离退休干部中加强宣传，化解误解 ..................... 33

第 5 章  提升璧山区离退休干部社区服务管理水平的主要对策

5.1 提高认识，加强宣传，化解老干部误解

5.1.1 全方位多角度加强工作重视力度

既要提高党委、政府的认识，也要提高有关部门和单位的认识，还要提高社会群体，特别是社区内群体的认识。一方面，通过加强宣传提高认识。通过新闻媒体大力宣传离退休干部的光荣历史、先进事迹，进一步加强针对全社会的宣传，从整体上营造尊重、关心、爱护离退休干部的浓厚氛围；同时，将离退休干部工作知识纳入相关干部教育配需机构教学内容，通过组织干部、学生及社区居民等听取离退休干部事迹报告、阅读离退休干部回忆录、参观革命传统教育基地、观看红色影片、到离退休干部活动阵地亲身体验等方式，帮助公众提高对依托社区资源深化离退休干部服务管理工作重要性的认识，另一方面，加强教育提高领导认识。通过老干部联席会议，老干部年终工作会通报会以及老干部工作部门定期走访和督查等方式，向全区各级机关分管老干部工作的领导宣传与老干部相关的党和国家的重要方针政策，交流讨论如何做好老干部工作的先进管理办法和制度建设，从而带动全区进一步提高对依托社区资源深化离退休干部服务管理工作的认识。从而做到让社区群众、分管领导、基层工作人员自觉关心、重视、支持依托社区资源深化离退休干部服务管理的工作，形成齐抓共管的良好局面。

5.1.2 在离退休干部中加强宣传，化解误解

部分老干部身体好、精力充沛，也是热心肠，但就是不愿意参与到社区活动中来，究其原因在于，害怕一旦进入社区之后就被老干部局和原单位抛弃，从“单位人”变成“社会人”了，这样的误解对工作的全面开展很不利。所以，老干部门和各级单位要利用政治学习、集中活动等机会向老干部们大力宣传社区服务的优越性，老干部服务管理进社区是社会的进步和时代的需要，不仅不会让老干部变成无人管理的“社会人”，而且还会得到社会更多、更方便、更细致、更人性化的关怀和照顾，市委离退休干部老有所养、老有所医、老有所学、老有所乐、老有所为创造更好的条件。

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第 6 章  研究结论与展望

6.1 研究结论

本文以社区管理、公共服务理论、公共部门人力资源管理等理论作为基石，运用文献研究、比较分析、实证研究等方法，通过离退休干部、社区服务、离退休干部社区服务管理等主要概念，形成对现阶段重庆市璧山区离退休干部社区养老管理现状的规范认识，以此确立研究基点，并结合实证，深入分析了璧山区离退休干部社区养老工作中存在的问题。主要包括四个方面的问题：离退休干部、老干部工作人员、社区工作人员对社区养老工作认识不够；社区建设和基础设施配置不平衡，除了一部分新建社区和试点社区能基本满足需求以外，其他大部分老旧社区还远远达不到要求；社区专职工作人员、社区服务人员和社区志愿者的队伍建设有待加强，要降低专职人员离职率，提高社区服务人员的积极性，加强社区志愿者的培养；管理工作缺乏制度保障，除了中央、市委下发了指导意见和实施方案以外，璧山区没有于离退休干部社区养老工作相关的制度建设，导致相关部门配合不好，沟通不畅。

本文从主体认识程度、老干部参与社区活动积极性、老干部发挥作用载体是否多样化以及老干部管理部门发挥作用程度四个因素对璧山区离退休干部社区养老工作存在问题进行成因分析，提出有针对性的措施建议。笔者提出的措施建议主要有：提高认识，加强宣传，化解老干部误解；加强工作队伍建设，为工作开展提供组织保障；吸收身心健康老干部加入社区助老志愿者队伍；加强各项保障，确保老干部社区服务管理工作有效落实。

本文通过发放问卷调查、走访座谈和统计分析得出璧山区离退休干部社区养老在试点中存在的问题，并讨论了措施，丰富了离退休干部社区养老研究的基础理论。为全国内陆地区二三线城市和社区建设不完善的地区推行离退休干部社区养老提供了部分数据资料，为进一步完善离退休干部社区养老工作奠定了部分基础，有利于完善新时期离退休干部制度建设。

参考文献（略）