地方政府公共服务供给能力的评价与提升策略地方政府公共服务供给能力的评价与提升策略研究——以浙江省为例研究——以浙江省为例

第一章绪论

第一节研究背景与意义

一、研究背景

服务型政府的建设推动了我国公共服务的良好发展,地方政府公共服务供给能力的好坏是地方政府治理绩效合法性的来源和基础,也是公共服务能为的衡量维度。随着经济的发展,公众对于公共服务"高质高量"的需求与政府能否"足量、有效、均等"地提供公共服务的矛盾日益凸显。近年来,公共服务的供给问题得到了政府和社会越来越多的重视,这主要取决于公共服务供给在公共服务中的重要地位。

首先,公共服务的供给是满足社会公共需求的直接手段。政府服务于社会，社会公众是政府唯一的服务对象,有求必有供,公共需求即公共服务供给的源动力和目标所在。公共服务供给能力越强,表示越能满足社会公众的需求,反之则亦然。其次,公共服务的供给是一个制度问题。虽然理论上和西方实践中公共服务的提供主体趋于多中也治理的特点,除了政府外,市场、非营利组织也在公共服务供给中扮演着不同的角色,但由于我国政府主导型的狂会治理模克政府仍然是公共服务供给的主要主化当某项公共服务供给不足时，，我们又想到的第一个问责对象便是政府。我国政府多次把民生和公共服务问题写入中央文件和工作报告,但实际中取得成绩的同时还伴随着许多问题,以经济増长为主要目标的发展战略与公共服务目碌本身存在着体制上的冲突,中央政府公共服务改革的愿望在实际中要受到许多来自层面体制的影响。因此,从供给角度研究公共服务,认清我国当前公共服务的供给现状,客观评价公共服务的供给能力,对民生的改善更具直接意义。

但显然,我国对于公共服务供给能力的考察和评价还存在着不足之处,主要面临两大困境:一是当前我国公共服务供给能力评价的实践呈现分散化,现实中对公共服务供给能力的评价并没有形成单独的评价项目,而一般依附在政府绩效评价中,考察项目分散且不完整,缺乏综合系统的评价体系。二是无论在实践还是在理论研究中,对公共服务供给能力与公共服务能力的内涵认识仍有不清,导致供给能力评价易被公共服务能力取而代之,在评价过程中忽略了"供给"的意义。因此,明晰公共服务供给能力的内涵与重要性,构建一套系统完善、标准适用、结构合理的公共服务供给能力评价体系对于我国公共服务的长足发展有着重要的意义。

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第二节国内外学者对公共服务供给研究的综述

一、国外硏究现状

国外关于公共服务供给的研究开始的较早,理论的构建和实践的应用己比较完善,对于我国公共服务供给的研究有很大的借鉴意义。具体说来,国外学者们的研究主要可归纳为一条基础和两条趋势:

(―)新公共管理和新公共服务理论对公共化务供给的发展奠定了基础

1970年以来,随着西方经济的没落,人们开始反思当下公共行政运行模式的固有缺陷,并从不同的理性视角和价值基础判断为公共行政的发展开辟一条新的道路,于是发起"新公共管理运动"。欧文休斯、奥斯本、盖布勒、奥斯特罗姆等一大批学者对此作了论述,他们主张将市场竞争机制运用到公共服务供给中,把顾客导向、绩效评估等私人部门的管理理念与方法技术引进到公共部门中,使公共服务实现市场化运作。

基于对新公共管理的研究和评述,学者们提出了新公共服务理论。登哈特的《新公共服务:服务,而不是掌驼》是其最具代表性的著作,书中系统地论述了新公共服务的思想来源和理论框架,提出大原则,明确指出政府的职能是服务而并非掌舵，政府职能最终还应回归到服务,建立了关注公共利益,注重公民权利,适应公共行政和公民社会发展的新理论。这一时期可说是公共服务能力理论研究发展的鼎盛时期,对后来公共服务能力的研究和发展奠定了良好的理论基础。

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第二章公共服务供给能力的概念及其评价体系构建

第一节公共服务供给能力的内涵

一、公共服务

公共服务自2002年被提及以来己有十多年的历史,期间通过政府和专家学者们的推动,无论是其实践发展,还是理论研究,都呈现出蓬勃发展的状态,并且热度不减,公共服务的重要地位越发凸显。公共服务最早来源于经济学中对公共产品特征的描述,即公共服务是公共产品的一种表现形式。我们可以从广义和狭义上理解公共服务,从广义上而言,公共服务一般指公共部门为了满足公共需求,促进社会有序发展,直接或间接向社会提供公共产品的过程,既包括物质性的有形服务,如基础设施和道路桥梁;也包括非物质的无形,如公共安全和社会保障。而狭义上的公共服务则是指政府提供的非物质公共产品,这些服务的表现形式主要依托信息、技术等无形的服务。本文的研究基于广义的公共服务,认为政府提供的服务既包括物质服务,也包括非物质服务。

二、公共服务能力

要理解公共服务的能力,首先要理解什么是"能力"。所谓能力,是指顺利完成某种活动的内在也理因素,是主体进行活动的内部条件和内在潜力。而所谓公共服务能力,是指公共部门履行公共服务职能时所必须具备的内在条件和潜力,即是指政府为了满足公共需求,把有限资源转换为公共服务的能为,其提供主体包括公共部门、企业或者非营利组织。公共服务是政府的一大重要职能,即是说公共服务能力是政府能力的重要体现,纵观政府提供公共服务的全过程,公共资源的汲恥供给、执行、配置、信息反馈、危机管理都是政府公共服务能力的表现内容。各学者对公共服务能力的构成研究如下表所示:

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第二节公共服务供给能力的构成

学者们一般对地方政府公共服务供给能力的考察主要从两方面展开:一是从地方政府本身所拥有人、财、物等固有资源来确定供给能力的大小,二是从现实中公共服务的供给现状来评价其政府的供给能力。公共服务的供给实际上是公共服务输出的过程而非结果,任何公共服务的供给首先离不开资源的投入,即公共服务的供给规模;资源投入之后产出的效果也应该被重视,即公共服务供给的效率i公共资源如何配置才能达到经济和社会效益的最大化,即公共服务供给的均等化,三者的关系如图2-1所示。基于此本文构建了公共服务供给能力结构的概念模型,从公共服务供给规模、效率和均等化三方面的现状进行评价,从而对公共服务供给的投入、执行和配置做一个渐进而又全面的考察。

当然,公共服务供给能为的三个方面并不是随意组合的,除了借鉴学者们的研究外,公共服务供给本身与财政运作特殊的内在联系形成了公共服务供给规模、效率和均等化兰方面能力构成在财政运作上紧密的的逻辑性和关联性。为了使理解便于量化分析和具体化,我们不妨把"供给"理解为公共财政中公共服务的支出,公共服务供给能力实际就是公共服务财政支出的绩效,财政支出的绩效高,说明供给能力强,反之,则说明供给能力不足。因此,本文对于公共服务供给能力的构成,内在逻辑实际是财政支出的使用流程,包括支出了多少,支出的效果,支出的配置三方面,实际就是从规模绩效,生产绩效和配置均等化来考察公共服务的供给能力,也就是本文所表述的供给规模,供给效率,供给均等化。

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第三章地方政府公共服务供给能力评价:基于浙江的实证分析..............26

第一节浙江省公共服务供给规模评价............26

一、回归方程的构建..............26

二、浙江省公共服务供给的规模绩效............28

第四章实证研究的结论与原因分析............42

第一节浙江省公共服务供给能力实证分析的结论..............42

一、公共服务总体供给能力不断加强.............42

二、公共服务的供给与社会需求之间仍有差距............42

第五章地方政府公共服务供给能力的提升策略...........49

第一节健全多元体系,提升供给总量...........49

一、调整公共支出结构............49

第五章地方政府公共服务供给能力的提升策略

上文构建的公共服务的供给能力的三个考察层面之间互相联系,供给效率是对供给规模的回应,供给规模影响供给效率和均等化的程度,均等化的程度又是二者的反映。因此,对于公共服务供给能力的提升,不能单独来看,必须从三个层面全面和系统的来加以改善。

第一节健全多元体系,提升供给总量

一、调整公共支出结构

增加公共服务支出是公共服务供给规模増长的直接途径,也是提升公共服务供给能力的首要步骤,同时也是政府转型的重要标志。经济建设和民生建设二者互相统一,公共服务为主的民生建设是经济增长的最终目的,经济建设是公共服务发展的手段途径。从目前浙江的体制和财力状况来看,应该首先通过优化支出结构向公共服务薄弱的地区或环节有所倾斜,按照"存量适度调整,増量重点倾斜"的指导原则,通过财政的支持着力提高社会公众享受公共服务的质量与水平。

二、发展多元供给主体

政府有限的财政收入始终难满足日益扩大的公共服务财政支出,为了保证公共服务规模足量的供给,面对政府有限的供给能力,需要引入新公共服务理论,构建一个由政府、市场和第三部门等共同合作参与组成的多中也公共服务主体体系,以期市场和第三部门来弥补政府公共服务供给上的不足,在这一供给体系中,政府应始终发挥统筹作用,设计利于多元供给体系发展的制度规则提供良好的发展支持环境,监管各供给主体的行为规范;市场和第三部规则应通过完善自身建设,提高自身能力,公平竞争的方式获取公共服务的供给任务。送种多元化的竞争格局能有效丰富公共服务的数量和种类,提高效率,促进公共服务的优化配置,强化公共服务的供给能力。浙江省市场经济发达,民营资本雄厚,在某些特定领域,如公共交通运输,公共排污系统等,可按照"谁投资谁受益"的原则,通过合同承包、特许经营等多样化方式,积极引入多元市场主体,各自发挥其最大优势,优化供给结构。

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第六章结论和展望

在我国长期政府主导的社会治理模式下,地方政府作为公共服务供给的主要主体,为公众提供合意的公共服务是其职责所在。那么,我国的地方政府是否做到了这一点如果没有做到,是哪些因素阻碍了其公共服务的提供又应该从哪些方面进行改善正是带着这样的问题,本文进行了有益的探讨。公共服务和公共服务供给二者的混淆导致地方政府对公共服务供给能力的重视不够,也缺乏一套完整的评价体系,对于认清当下公共服务供给状况有一定的难度。正因如此,本文尝试通过构建包含供给规模、效率及均等化的评价体系,认清公共服务的供给现状,评价公共服务的供给能为,找到提升公共服务供给能为的有效路径。

一、研究结论

本文在综述己有相关研究的基础上,初步探讨了地方政府公共服务供给问题,对公共服务能力的构成进行了界定,并以此建立了公共服务供给能力的评价体系,在此基础上,对浙江省的公共服务能力进行了实证分析,针对不足提出建议。主要结论如下:

第一,如何衡量地方政府的公共服务供给能力是本研究解决的主要问题,也是特色之处。第二章中对于公共服务和公共服务供给概念的厘清是研究公共服务供给能力的基础,公共服务供给能力主要体现在供给规模,供给效率和供给均衡三个方面。所谓供给规模,是指政府在经济发展和支出意愿影响下公共服务的支出规模;供给效率,是地方政府公共资源投入转化为效果的程度;供给均衡,是在区域与城乡之间公共服务供给配置均等化的水平。三者之间互为相关,层层推进,基于对三者的理解,本文构建了以供给规模,供给效率和供给均等为准则的公共服务供给能为评价体系,作为评估地方政府公共服务供给能力的分析框架。

第二,通过对浙江省公共服务供给能力的实证分析,发现浙江省在公共服务总体供给能为不断加强的同时,公共服务的供给规模、供给效率和均等化方面仍有不足。具体而言,一是通过构建最优规模函数对浙江省公共服务财政支出规模进行比较分析,发现浙江省公共服务供给规模与经济发展程度,政府财政能力所相应的公共服务供给规模之间仍然有一定的差距;二是采用数掘包络分析法对浙江省公共服务的供给效率进行评价,发现浙江省公其服务供给相对效率在全国处于中等水平,且十年间并无明显提升;兰是在变异系数比较的基础上对浙江省公共服务供给均等化水平进行分析,发现浙江省的供给均等化水平在全国处于前列,但在区域与城乡之间仍然存在公共资源分配不均,服务水平差异大的间题。而导致这些差异的原因主要在于财政支出结构不合理,供给渠道单一;事权财权不匹配,供给监管欠缺;区域发展差异不平衡和城乡二元体制的影响。

参考文献（略）