城市生活性服务业发展中的政府责任

第 1 章 绪论

1.1 研究背景

从世界的工业化进程中看，当一个国家在实现工业化以后，将会进行产业结构的升级调整，服务业便会是其经济发展的主体。

纵观全球的经济发展史，当工业的比重上升时，经济波动的幅度也会增大；然而当服务业的比重上升时，经济波动的幅度并不是很大，趋向于稳定。自从20 世纪 60 年代以来，全球的产业结构开始发生重大转变，由工业向服务业进行转变。到了 20 世纪 90 年代后，欧美发达国家的服务业在其经济结构中的地位日趋提升。服务业的发展不仅提高了社会劳动生产率，提供了更多的就业岗位，更成为的社会经济发展的支柱。因此，服务业在社会经济发展中的地位日趋明显。

随着国民经济的不断发展以及国际化程度的逐步提高，我国的服务业在促进经济发展、推动产业结构优化升级、满足人民群众物质文化生活需要、扩大内需、解决劳动就业、提升国际竞争力和综合国力等方面扮演着越来越重要的角色。从20 世纪 90 年代开始，党中央及国务院制定了一系列鼓励和支持服务业发展的政策与产业规划。在党的十五大报告中就首次正式提到了服务业这一概念，党的十七大报告中提出，促进国民经济又快又好发展，就是要加大经济结构调整力度，加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级。

一些学者服务业将分为生产性服务业与生活性服务业这两大类。生产性服务业的发展，由于其自身的高剩余价值、高风险、高利润特征，市场机制相对容易发挥基础性调节作用。而生活性服务业，多半由一些微利、薄利行业组成，且关系到极大多数人的衣食住行活动，市场机制的作用依然存在并发挥很大作用，但政府的责任空间显得较为广阔。而政府责任的承担与履行本身就是对公众负责的外在表现，可以让政府在行使权力过程中具有正当性，避免“合法性危机”。但政府组织从社会分工中分化出来，成为独立的垄断部门，一旦缺乏权力约束和制衡，就有成为“利维坦”的可能；政府公务人员具有“理性经济人”特征，具有寻租的本能和腐败的土壤。正如列宁所说：“把希望寄托于人的优秀品质上，这在政治上是不严肃的”。因此，在城市生活性服务业发展过程中，需要对政府责任加以系统梳理、研究，用制度约束监督政府责任，使政府责任为民所用、规范化使用。

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1.2 基本概念的界定

1.2.1 服务业的概念

关于服务业的这个概念，最早起源于西方中“第三产业”这个概念。上世纪50 年代后，一些国家将国民经济产业结构采用三次产业分类法，服务业则属于第三产业。

大多数服务和一般商品服务相比较，首先具有无形性，由于服务存在着不固定，大多数情况下是不能接触以及无法看到。其次是即时性。鉴于服务的商品和提供来源很多时候具有不可分割的特征，其无法如有形商品那样进行存储。最后是异质性。因为服务的时间、地理以及人员等不同，服务的构成以及服务的水平也将发生变化，客户的体验度也会因其服务的差异性而产生异质性。

1.2.2 现代服务业的概念

在我国，首次提出“现代服务业”这一概念，是在党的十五大报告中。此后“十五”规划纲要以及“十六大”报告中都有使用，并未给出详细的含义。学术界也并没有将现代服务业的内涵进行准确定义。

但是，一般而言，现代服务业与传统服务业相比，具有五大基本特征：一是现代性。即运用新高精尖信息技术，对传统服务业进行改造和提升。二是先进性。包括理念上的先进性和管理上的先进性。前者包括以人为本的理念、以客户为中心等，后者包括管理的制度化、程序化、人性化。三是创新性。现代服务业全方位突破大规模、低成本的发展约束，使得竞争日趋激烈。四是技术、知识及人力资本的高度、有机融合。现代服务业以专门人才及专业技术服务的企业或机构为主体，为客户提供专业化、精准化的对接式服务，有效地提高现代服务业效率和质量，并极大地降低成本。五是高附加值性和集群性。在整个服务产业链中，各种服务活动的价值含量日益提升，且伴随着服务知识的增值过程，带来了服务规模效应融合集聚效应，服务业的不断扩张、专业化分工的细化与高度协作和协同。

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第 2 章 城市生活性服务业发展中政府责任的研究综述与理论基础

2.1 关于生活性服务业及其政府责任的国内外研究综述

2.1.1  关于政府责任的研究综述

首先需要说明的是，对于政府责任概念的界定，西方学者称之为administrative responsibility。国内学者或翻译成政府责任，或翻译成行政责任。本文的关注点不在于区分政府责任与行政责任之间的异同，而是交替使用这两个概念，对于其中的差异基本上忽略不计。

西方学术界对政府责任的研究，主要表现在以下方面：（1）政府责任是政府机构和人员的责任。西方研究者主要从政府机构和官员个体角度加以分析。早年间费里茨.马克思指出：“行政责任的核心是一个统一的义务观念，它由意识形态的和专业的规则构成，是行政官员自主作出的牺牲个人偏好以贯彻法规政策的一种决断，是对人民及其根据利益的一种觉醒的遵从意识。行政责任发自一种忠诚的服务态度。对于这种态度的形塑，官员的伦理观念是唯一的，且十分重要的因素”。美国学者罗森布鲁姆说过,“公共行政官员必须承担责任,因为他们工作中的许多因素都可能导致对公共利益的曲解、引发腐败与颠覆破坏的行为。”美国公共伦理学家特里.库柏从客观责任行为与公务员个人伦理自主性的划分的角度来界定政府责任的涵义。公共管理学者斯塔林(Grover Starling)认为政府责任所涵盖的基本价值在于:回应、弹性、能力、正当程序、责任、诚实等六个方面。这实际上是对政府机构所承担的责任的一种理论回应。美国学者哈曼（Michael M. Harmon）指出行政责任包含了专业责任、政治责任和个人责任三种。（2）政府责任是一种有维度和方向的责任矢量。彼得斯认为“责任，除了对外部机构负有职责，官僚还必遵守自己内部的，基于职业伦理和作为公共服务的培训的行为规则。”休斯认为“责任是指组织中个人会因为自己的某个决策或行为而受到谴责或表扬。从公务员的最底层到最高层，每个公务员都必须对其上级负责。”而特里.库柏在论及客观责任形式时也指出，客观责任包括“对上级及部属的责任”。可见，在这三位著名学者看来，责任是具有方向性的力量。只不过彼得斯认为方向是向内和向外的，而休斯认为方向是向上和向下的，库柏认为是向上的。（3）政府责任包括主观责任与客观责任。赫曼.芬纳（Herman Finer）指出，治理者除承担对其行政行为具有外在约束性的法律责任之外，还须承担“责任感”对其施加的内在制约，即主观责任，但外在客观行政责任更有效。卡尔.弗瑞德里奇(Carl Frederick)3则强调主观行政责任的作用，他认为在现代大型的、复杂的政府体系之中，客观行政责任缺乏得到保证实施的有效途径，大多数行政官员遵循主观责任，行使行政行为。综上所述，西方学者在对政府责任进行研究时视角多维、视野开阔，但也是见智见仁，并未达成研究共识。

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2.2 城市生活性服务业发展中履行政府责任的理论基础

陈国权，陈杰认为从广义上讲，政府责任是指政府能够积极对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。刘庆乐从狭义上讲，政府责任意味着政府机关及其公务人员没有履行法定义务、违法行驶职权时，承担相应的法律后果。美国行政学家斯塔林认为，政府责任的内涵的基本价值在于六个方面：（1）回应。意味着政府对民众要求的政策变革的接纳和对民众要求做出的反映，并积极采取措施予以解决；（2）弹性。意味着在政策形成和执行过程中，政府不能忽略不同群体，不同地域或对政策目标达成的情景差异；（3）能力。行政责任要求政策的制定和执行受到恰当的、认可的目标标准指引，政府的行为应是谨慎的，而非仓促的，应当关注结果。同时政府的行为应当是有效率的和有效能的；（4）正当程序。政府的行为应受到法律的约束，而非受到武断意志的支配，非经法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产；（5）责任。一个组织必须对外部的某些人和某些事负责任，在做错事时候，一些人必须承担责任；（6）诚实。就本文而言，城市生活性服务业发展中政府责任的理论基础有几个方面。

2.2.1 人民主权论

刘祖云认为所谓主权，是指一个国家的最高权力。在政治社会中，某些个人、机构或团体享有最高地位，并可以作为最终手段把他的愿望强加给这一社会的其他机关或个人。虽然在每一个政治社会里，有一些人、机关或机构作为主权者，来解决经济社会中出现的纠纷。但是在实际上，，主权在民是近代民主国家的一个不可动摇的信念，是民主国家得以存在的理论基础。人民主权思想的集大成者——法国资产阶级启蒙思想家卢梭，在他的政府权力理论中提出了人民主权论的思想。他认为，人人生而自由平等，主权属于人民。国家是社会契约的产物，所有个人意志服从国家意志，政府的统治完全来源于人民的委托，通过“公共意志”的表达来完成这种委托。人民是主权的真正拥有者，人民为了实现自己的意志而将一部分权力授予政府，政府只属于仆从的地位。石琳琳认为在政治体系中，责任是授权的结果。获得权力的一方（政府）必然对授予权力的一方（人民）负责，以保证责任的充分合理实现，权力不被滥用。于飞认为责任的充分实现意味着代理方能忠实地履行授权方交付的任务，既不能推卸责任，也不能使责任缩水。“主权在民”实际上是一个具有普世价值和意义的政治命题和社会治理公理。政府拥有政权而人民拥有治权，是一个相对合理的权力划分和边界界定。马克思主义在批判和扬弃西方资产阶级政治家们人民主权思想的基础上，发展起一套自己的人民主权理论。马克思强调权利必须掌握在人民手中的同时，也强调人民权利的落实，如果人民权利无法落实，那么人民的根本利益就无从实现。因此，吴文艳分析出马克思提出的民主制，从而奠定了人民主权理论的唯物史观的基础。人民主权论意味着，在发展城市生活性服务业中政府必须依照人民的意志和需求就行合理的政策和制度安排。

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第 3 章 城市生活性服务业发展中政府责任的特殊性、角色定位、内容与表现形式...........19

3.1 生活性服务业与生产性服务业相比政府责任的特殊性 ................... 19

3.2 城市生活性服务业发展中政府的角色定位 ........ 21

第 4 章 城市生活性服务业发展中履行政府责任的现状、存在的问题与原因 ..... 28

4.1 城市生活性服务业发展中履行政府责任的现状 ......................... 28

4.1.1 城市生活性服务业在服务型政府建设过程中得以系统科学规划 .... 29

4.1.2 城市生活性服务业在政府有效引领下快速转型升级 .............. 29

第 5 章 国外城市生活性服务业发展中的政府责任 ........................... 35

5.1 美国纽约市生活性服务业发展中履行政府责任的主要做法 ............... 35

5.2 英国伦敦市生活性服务业发展中履行政府责任的主要做法 ............... 36

第 7 章 提升城市生活性服务业发展中政府责任的若干策略

随着城市化进程稳步推进，城市生活性服务业将会是一个城市发展新的突破点，因此各地纷纷把生活服务业作为城市未来发展的重要的战略规划。而按照一般产业发展的进程，初期时往往需要政府的鼓励和支持。由于生活性服务业在其扩大消费、促进就业和保障民生方面的重大作用，亟待需要各级政府在规划、产业集聚、基础建设、外部环境、监督管理方面积极作为，从而为城市生活性服务业的快速发展创造有利条件。

7.1 准确定位，做好空间载体规划

本文作者看来，政府应该遵循城市生活性服务业发展规律，促进城市生活性服务业健康发展。城市生活性服务业由于其形式多样化、涉及领域多、行业间规模差距较大，涉及到经济、政治、法律等一系列的问题，对于完善其规划提出了更高的要求。对于城市生活性服务业的规划来说，这不仅仅是涉及到社会经济的各个方面，同时还需要具备前瞻性、可变性、全局性等特点，政府在发展城市生活性服务业时要准确定位、科学设置、完善规划，综合考虑地区实际情况，用国际化的视野及科学性思维为城市生活性服务业发展理清思路、确定目标、明确方向。加快城市生活性服务业的发展，应积极推进重点服务业，要充分完善规划，确立短、中和长期目标，加强行业引导示范效应，同时要充分发挥政府的宏观调控以及指导作用，促进产业经济更好地发展。

笔者认为，对于城市生活性服务业的发展，要尽可能减少过去旧的、不符时宜政策的束缚，放弃过去各种条条框框的限制。因此在国家深化行政审批制度改革的过程中，从科学处理政府与市场的关系出发，尽可能放松行政审批管制，激发市场活力。在放松行政管制的同时，要制定好合理的市场准入门槛。因此，合理的市场准入门槛对于提高生活性服务业的服务质量至关重要。

要加强完善城市生活性服务业的法律及制度，加强政府规制，为其创造公平竞争的环境。吴军认为引进国际相关行业先进标准，重点制定和修订适合管理咨询、科学研发、现代物流、商贸商业、旅游餐饮等一批与生产、生活密切相关的服务员行业标准和规范。同时，要加强对企业经营过程管理的规制，从市场准入、行业经营标准方面加强管理。政府要充分发挥对城市生活性服务业的引领作用，政府部门间要加强合作管理，建立起适应城市生活性服务业发展的管理机制,将政府部门间有机整合在一起，最大力度地发挥其的协调和指导作用。政府部门应加强部门间的沟通与交流，打破原有的部门界限，通过团结合作，形成高效、有序、便捷的部门管理体制，使各类规章制度、审批程序、准入制度等更好地符合市场化的需求，为城市生活性服务业提供一个良好的环境。

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结束语

在该论文撰写结束时期，恰逢国务院颁布了《加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》，这对于本文的写作来说无疑作了一个很好的诠释。笔者认为，当前各级政府部门日益重视生产性服务业发展的同时，在引导和规范生活性服务业发展的推动力度其实并不大，而生活性服务业普遍存在的服务功能弱化、经营秩序混乱、个性化服务供给不足等弊端，更是加大了生活性服务业向高端发展的难度。与此同时，人们的餐饮、休闲、娱乐等生活性服务业的需求数量正在快速增长，需求质量日趋提升。生活性服务业供需的不平衡，可以说是制约整个服务业向高端攀升的主要障碍。这无不说明，随着工业经济向服务经济的转变,城市生活性服务业已经成为一个复杂的、开放式、动态的系统。现代服务业集聚系统是由核心系统、支撑系统以及外环境系统共同构成的一个有机整体,受政府政策、公共产品及服务的供给、制造业发展水平和城市化水平等因素的影响,需要依托成本优势、广辐射的外部经济优势、创新优势和品牌优势，才能获得核心竞争力。城市生活性服务业发展过程中,政府部门要整合生活性服务业各层次系统发展的特点和内在要求，定位自身角色与职能,充分发挥规划引导、公共服务提供和监督管理的职能,规避缺位、越位和错位等典型政府失灵行为。

本文从生活性服务业政府责任的理论基础出发，阐述了生活性服务业政府责任的特殊性，及政府在推动城市生活性服务业方面提升城市能级、引导消费方向等方面的重大战略意义。在生活性服务业的政府责任的内容方面，阐述了政府的抽象责任、具体责任及其在实践过中责任的表现形式。而国外发达城市，比如纽约、伦敦、东京市生活性服务业高度发达，他们的政策有效引导、规划引领等，从而形成有竞争力的产业群，其实对于我们有很好的启示和借鉴意义。同时，本文以上海市松江区生活性服务业发展为例，探讨了政府在引领松江区未来生活性服务业发展的战略构想，并明确了其责任的具体内容等。在论文最后一章提出了城市生活性服务业中政府应当承担的共同责任，包括准确定位做好空间载体规划、加强政府规制与行业监管、优化生活性服务业发展的创新环境等。应该说政策措施符合当前我国城市生活性服务业发展的共性要求。

参考文献（略）