农村学前教育存在的问题及完善对策——基于政府管理的视角

一、  农村学前教育和政府在学前教育中的管理职责

（一）  相关概念的界定

1.  学前教育的概念

学前教育有广义和狭义之分。广义上的学前教育，是指幼儿在进入小学前所接受的一切教育。即孩子从出生到六周岁左右所接受的来自家庭、社会、学校等多方面的教育。学前教育形式多种多样，包括学前家庭教育、学前社会教育以及幼儿园教育。狭义上的学前教育，也就是我们所常说的学前教育，是专指儿童在幼儿园所接受的教育。本文所研究的学前教育是狭义上的学前教育，即幼儿园的教育。更确切地来说，本文主要研究的是农村的幼儿园教育。

一般来说，学前教育都不具有强制性。可以说，几乎每个国家都有不同形式的公立及私立的学前教育机构。近几年，随着我国社会经济的不断发展以及国家综合国力的不断提升，学前教育在我国农村地区无论从机构数量还是质量上都取得了很大的发展。在我国，法定的进入小学的年龄为六周岁，在六周岁之前的儿童都被称为学龄前儿童或学前儿童。其中，3 至 5 周岁的儿童进入幼儿园接受保育和教育。3 周岁之前的儿童则进入托儿所接受更早期的保育教育。

2.  学前教育的功能与地位

学前教育就其功能来说，可以从多种层次来进行划分。按学前教育受益对象的不同，可将其功能分为个体功能和社会功能。学前教育无论对儿童个体的发展还是社会的发展都具有极其重要的意义。学前教育的个体功能主要是指学前教育对儿童个体发展的作用。从人的身心发展规律来看，六周岁以前的发展最为迅速，是否接受好的学前教育，直接关乎孩子的未来。良好的学前教育可以让孩子有一个健康快乐的童年，使孩子未来的发展有一个好的开始，使孩子从小无论在认知方面还是情感方面都能健康地发展，这对孩子一生的发展都会产生重要影响。就农村幼儿来讲，由于农村幼儿园在硬件设施以及师资配置方面明显低于城市幼儿园，这必然导致农村的幼儿园教育有着严重的小学化倾向，幼儿在园几乎没有参加过有组织的活动或游戏。即使活动，很多情况下，也只是在园里瞎玩一通。除了一些自由活动，余下的时间基本上就是读读儿歌、写写字、算算题。并且，这种方式的学习占用了幼儿在园将近三分之二的时间，这种单调枯燥且小学化的学习必然会使幼儿从小就对学习产生抵触情绪，认为学习是一种负担。以至于升入一年级后，大多数学生都会出现厌学的现象。可见，良好的学前教育对于孩子的发展至关重要。

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（二）  政府与学前教育管理的关系

1.  学前教育的发展有赖于政府的有效管理

作为一种准公共产品，政府部门有责任和义务向公众提供有关学前教育方面的服务。学前教育事业要想取得快速稳定的发展，中央和地方各级政府就必须采取有效措施保证学前教育的普及，保证学前教育的高效益和高质量，同时，还要对学前教育事业进行有效的管理。在学前教育的管理上，政府的职责是不可推卸的。政府要对学前教育的发展有着敏锐的判断力，并按照社会经济文化发展的要求适时地来调整自己的角色。中央和地方各级政府应该是学前教育的主要承担者，尤其在资金供给方面，为了保证学前教育的正常发展，政府应尽可能给予足够的支持。然而，就我国目前学前教育的发展情况来看，实际情况并不乐观。上至中央政府，下至地方政府，都没有对学前教育给予足够的重视。中央、地方各级政府对学前教育缺乏统筹管理，学前教育管理无论从机构设置上，还是人员配置上，都还不够完善。甚至有些地方政府以财政能力不足为由把支付学前教育服务费用的相关责任完全推给市场或个人来投资，这是非常不合理的。

目前，学前教育机构主要有公立和私立两种形式。作为一种准公共产品，市场并不能对学前的教育资源进行合理有效的配置与调控。市场也有失灵的时候，这就决定了政府必须综合运用各种手段，包括行政手段和法律手段等，来对学前教育进行调控，以弥补市场供给的不足。

就当前形式来看，广大幼儿家长对于幼儿园这一市场并不是那么了解，他们缺乏相关的专业知识，无法清楚地去辨别各类幼儿园的性质，以及各幼儿园是否符合办园所要求的条件，所以也就难以做出理性的选择，造成的结果往往是“高付出、低回报”。但对于一个家庭来说，如果生活较为贫困，他们的孩子只能进入收费最为便宜的幼儿园，而相对于收费较高的幼儿园来说，低收费的幼儿园无论在硬件设施上，还是教育质量上必然不占优势，甚至会较为落后，从而这些孩子将无法获得高质量的学前教育，这对于整个社会来说，无疑是一种社会公共福利的不公。教育公平是社会公平的基础。因此，为了实现社会公共福利的最大化，保障全体公民的基本权利，保证学前教育健康发展的高效益、高质量，政府必须进行有效的管理，充分发挥好学前教育主导者的作用，维护国家的教育公平，进而维护整个社会的公平。

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二、  目前我国农村学前教育存在的问题

（一）  我国农村学前教育制度供给不足

1.  学前教育制度化建设回顾

早在清末时期，我国便有了第一部有关学前教育的政策法规──《奏定蒙养院章程及家庭教育法章程》，但这一时期的学前教育并非完全为儿童着想，教学的内容多为封建传统的东西。这一时期的政策法规并没有对学前教育的相关内容进行系统的描述，要求也不明确，相关规定也模糊笼统。到了辛亥革命后，当时的民国政府颁布了《学校系统令》，对学前教育体制做了一些调整，客观上也促进了当时学前教育的发展。国民政府时期，政府颁布了《幼稚园课程标准》，制定了一些相应的大纲和教学方法，并提出了有关幼儿发展的目标，第一次较为详尽地提出了幼稚园的课程标准，开创了我国历史上由政府颁布幼儿园课程标准的先例。这一时期的学前教育法规已经开始趋于细化以及系统化。

共产党领导的革命根据地鉴于战争年代，也建立儿童院或幼稚园，在很多政府的文件或报告中，也有一些有关学前教育的法规性文件。但这一时期有关学前教育的政策法规都较为散乱，其目的主要是为确保儿童的父母能够积极地抗战和参加生产劳动。缺少关于对儿童的教育方法等方面的要求和规定。这一时期的学前教育主要是在老解放区实际的政治、经济情况下建立和发展起来的。虽然缺少系统性和统一性，但却是中国共产党在当时艰苦环境中的实践与探索，这一时期的经验和成果为建国后我国学前教育的发展奠定了坚实的基础。

新中国成立后，我国的学前教育事业步入了新的里程碑。1951 年，国家颁布《关于改革学制的决定》，明确规定把学前教育纳入我国的学制体系中，随后又颁布了一系列的政策法规，如 1956 年 2 月和 3 月分别颁布的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》和《关于中小学、师范学校的托儿所工作的指示》，针对当时学前教育发展过程中出现的一系列问题做出了相关的指示，并提出了相应的整改措施。改革开放后，为了保障我国学前教育事业的健康发展，党和政府对学前教育不断重视，在不断总结自身经验教训的基础上，也注重借鉴世界各国的先进经验，制定了一系列的政策法规，如《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程（试行）》等，这一时期制定的政策，关注的对象从 3到 6 岁的学前儿童扩大到了升入小学后的儿童以及 3 岁以前的儿童。同时，国家开始对学前教育的地区性发展是否均衡也开始关注，学前教育事业开始不断地取得进步。

虽然我国的学前教育事业不断取得进步，国家也在制定越来越详尽、越来越完善的学前教育的政策法规，但是这些政策法规都较为零散，且绝大多数采取“意见”、“通知”、“决定”等形式发布，大都属于行政性的规章和文件，真正从法律层面规定和定义的却少之又少，一部完整的只针对学前教育的专门的全国性法律文件却至今尚未形成。国家相继出台了《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》以及《高等教育法》等，而《学前教育法》却至今仍未出台。这使得整个农村学前教育政策的实施缺乏国家法律的支持和保障。

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（二）  学前教育管理体制不规范

1.  多数公立幼儿园没有自己的财政支配权

学前教育不属于义务教育的范畴，无论在城市，还是在农村，无论是公立幼儿园还是民办幼儿园，幼儿入园都需交付保育费。在民办幼儿园中，保育费直接归幼儿园所有，园长对幼儿园所收取的所有费用都有直接的支配权，不许上报任何单位或部门。但在公立幼儿园中，每学期所收取的保育费和其他费用都需上报学区，在走访调查的 10 所农村公立幼儿园中，保育费上交学区有两种情况：一种是把所收取的全部保育费都上交到学区，由学区分配。其另一种情况就是上交所收取保育费的 70%，余下 30%作为本幼儿园的发展资金，但这余下的 30%，也不能由园长随意支配，必须上报学区，经相关领导商议通过后，方可使用该部分资金。

无论是以哪一种方式上交到上一级主管部门，其实都限制了幼儿园的发展，，在走访的公立幼儿园中，园长们都表示园所发展的资金远远不足，幼儿园的保育费上交后，上级部门并没有把这部分资金预留出来，留作日后幼儿园发展所用，而是将幼儿园所上交的保育费等去填补其他的教育资金缺口。在有的幼儿园，即使预留了 30%的发展资金，但由于近年来民办园的迅速发展，公立园幼儿数量有限，剩下的这 30%还不够幼儿园的日常开销，如水电费用等，更不要说去添置一些日常所需的教玩具了。在走访的这 10所农村公立幼儿园中，每一位园长都表示了自己的无奈和不满，为了园里的发展，每一个人都或多或少地每年从自己的腰包掏钱来垫付一些。为了解决幼儿园发展中资金上的缺口，弥补自身的资金损失，必然会导致一些不良行为的出现，如对上一级部门或单位瞒报在园幼儿的数量等，这势必会造成财政的损失。

2.  教育行政部门所制定的规划缺乏针对性、可行性

基层的教育行政部门对学前教育的监管主要体现在安全检查方面，对于教学业务方面的指导则十分有限。很多情况下，教育管理者们都是习惯于把自己关在办公室去研究各种所谓的计划规划，或是向所谓的教育专家进行咨询，又或者是去一些省市的示范幼儿园参观学习，而不是深入当地农村，了解农村的教育需求和实际现状后，进而做出符合农村特色的计划规划。大多数的教育管理者往往都是效仿城市的做法，所制定的针对农村学前教育的政策几乎完全充满了城市色彩。比如说，某些农村的示范幼儿园完全按照城市的标准来建设；按照城市幼儿园的教学内容来规范农村幼儿园的课程内容；每当安排农村幼儿园的教师进行培训时，在这些教师还没有完全弄明白该如何去科学合理地进行学科教学时，却去教给教师诸如如何进行区角游戏的活动设计的内容等。教给教师这些知识固然很重要，但相对于农村教师而言，有限的教学资源、有限的师资力量，使得教师无法去很好地设计符合自己的区角，无法很好地去最大限度地利用区角。相反，教给农村幼儿教师如何根据自己的现状去掌握相关的教学技能则更为重要，因为这些技能可以让老师们直接应用于教学实践，并能最快地提升她们的教学水平。

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三、  农村学前教育发展滞后的政府方面原因…………………………20

（一）  政府的政策执行力不够……………………20

1.  政府监管不到位，缺乏得力措施…………………20

2.  已有的政策措施执行不到位……………………20

四、  改善农村学前教育现状的对策………………………25

（一）  将农村学前教育统筹纳入当地经济社会发展的整体……………………25

1.  制定完善学前教育相关法律法规………………25

2．以立法的形式明确政府的责任………… 25

四、  改善农村学前教育现状的对策

（一）  将农村学前教育统筹纳入当地经济社会发展的整体

1.  制定完善学前教育相关法律法规

“依法执教、依法治教”是保证教育沿着正确轨道前进的最有力保障。依法治教是依法治国是依法治国对教育领域的必然要求，也是教育事业改革和发展的内在需要。学前教育要想得到长足健康的发展，首先必须要有法可依。幼儿园是幼儿走向社会的第一站，能否接受高质量的学前教育，对孩子今后的发展尤为重要。因此，为我国的学前教育制定专门的全国性的法律，从法律的高度来明确国家对学前教育的主张。保障每一位幼儿都能接受高质量的学前教育，是国家的责任。国家有责任和义务实现教育公平，维护每一位幼儿受教育的权利。教育公平是社会公平的基础。只有从法律层面规定幼儿园稳定的经费来源，才能保证农村的每一位幼儿都可以享受到高质量的学前教育，接受较为完善的学前教育服务。

其次，国家还要用法律的条文明确幼儿园教育过程中安全事故的处理规定，为学前教育发展过程中遇到的新的复杂的问题提供有效的法律依据。幼儿由于年龄特点，在园期间即便有教师的照顾，也难免会出现这样那样的问题；无论是幼儿园，还是教师都难免会与家长之间产生纠纷；另外，还有一些法律意识淡薄的教师，有时也会对幼儿造成身心上的伤害。而我国现有的《幼儿园工作规程》、《幼儿园管理条例》等法规已经不能很好地解决在社会转型时期由经济体制和社会结构等带来的新问题。所以，制定一些新的相关政策和法规，明确规定教师的权利和义务，明确规定具体某类事件的处理方法和方案，既可以保障幼儿在园的权利，同时，也是对教师自身权利的一种维护，可以有效地避免家长与教师、家长与幼儿园之间产生不必要的纠纷。只有幼儿的权利被充分保障，每一名幼儿都乐于入园，在园平安，并能接受到高质量的教育，农村的学前教育才能更加健康地向前发展。

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结论

通过本文对我国农村学前教育现状的分析以及对产生这些现象原因的研究，我们可以看出，我国农村的学前教育体制还很不完善，地方政府对农村学前教育机构的投入还不到位，学前教育的管理也有一些混乱。因此，为了改善农村学前教育的现状，首先，国家应制定完善有关学前教育方面的法律法规，并加快推进学前教育立法建设，同时将农村的学前教育统筹纳入当地经济社会发展的整体，并以立法的形式明确各级政府的责任，使我国的学前教育做到“有法可依”、“依法执教”、“依法治教”。其次，各级政府应加大力度对当地农村学前教育进行多种形式的支持和投入，使农村学前教育的发展能够得到尽可能足够的财政支持。第三，政府应积极推进多元化的办园模式。同时，为了保障农村学前教育的健康发展，政府教育部门也要加强对学前教育机构的教育监管。第四，要优化农村的幼儿师资队伍，增加专业幼儿教师以及保育人员的数量。

我国的农村学前教育事业虽面临重重困难，但发展空间仍然很大。要想使我国的学前教育事业迈上一个新台阶，必须将农村学前教育的质量抓上去。笔者将会继续关注有关我国农村学前教育研究的最新动态以及政府在其发展过程中所采取的实际措施。

参考文献（略）