论破产管理人监督机制

一、案情介绍以及存在的法律问题

（一）案情介绍
某省棉织集团公司是该省某县内唯一一家产值过亿的企业，并且还是该县的出口创汇王牌。初建于 1952 年，而在近年，该集团公司经营难以维持，导致连续的亏损，到 2001 年 2 月为止，资不抵债达到六千万元，企业被迫停产，宣布破产。当月就进入了破产程序的执行，依法组建了破产清算组，该县人民法院任命原城关镇的副镇长刘某作为破产清算组领导，小组的副组长是原城关镇工会主席宋某，而会计则由原城关镇财政所干部王某担任。直到 2001 年 6 月，该集团公司的资产评估总值为 1828 万元，最终确定每人以 2000 元为基本数额，再以 160 元/年计算工龄对职工进行补偿。2003 年 12 月改破产公司资产变卖，收入 1069 万元,比预计所得少 753 万元。因此只能为每位职工提供每年工龄 160 元的补偿，一共 214 万元。由于总资产达千万，但却只能兑现每人每年 160 元的工龄补偿，这中间的反差造成了职工强烈不满，四处上访，要求对棉织集团公司清算组的账务进行审计。 2004 年 1 月 18 日，县政府组织审计部门对棉织集团清算组账务进行审计。经审计发现，清算组账目混乱。经过审计小组建立账目、核算、审查，实际的资产处置收入应收 1069 万元，实收 839 万元（包括欠款 230 万），另收入 13 万元为职工养老金，总共带来实际收如 852 万元，而实际支出总计 835 万元，其中企业员工各项开支 565 万元，占总支出 69.2%。账面表现的结余资金应该达到 17 万元，而实际上结余资金只有 13.5 万，其中差额达到了 3.5 万，而破产费用超出计划金额、逾百万的养老金欠缴、数额庞大的白条这些问题也十分严重。审计组人员问及清算组具体由谁经办收款欠款、如何办理结算手续时，清算组内部人员互相推诿。 
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（二）案件所反映的法律问题
《公司法》第 189 条规定：公司不能清偿到期债务，，被依法宣告破产的，人民法院依照法律规定，组织股东、有关机关和专业技术人员成立清算组，对其进行破产清算。从上述法律条款可以看出，被宣告破产的企业，如要成立清算组，必须经由人民法院，法院是唯一的组织者。因为该案件发生于新《破产法》实施前，县法院指定原城关镇副镇长刘某任组长，原城关镇工会主席宋某任副组长，原城关镇财政所干部王某被委任为会计在当时是符合破产法规定的。对于什么样的人能够担任破产管理人的问题，新《破产法》改变了旧法中清算组由企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员组成的做法，规定破产管理人的范围应包括：律师事务所、会计事务所、破产清算事务所等社会中介机构以及社会中介机构中具备相关专业知识并取得执业资格的人员以及有关部门、机构的人员组成的清算组，从而为管理人设定最低的资格标准。《破产法》和相关司法解释对管理人资格的规定，大大降低了破产管理人的职业道德风险。 本案中，该县人民法院任命了破产清算组，但是却没有很好的进行监督。最终引起了职工强烈不满，四处上访。这说明仅仅由法院进行监督存在很大的缺陷。在破产过程中，法院的任务相对比较繁重，同时法官的主要的专业领域是法律法规，而对于审核计算、经济分析等领域并不擅长，因此法官将很难专业的、准确的监督与破产相关的具体事务流程，不能及时有效的对管理人实施监督，导致监督流于形式。因此，破产管理人单一的受人民法院的监督,并不能真起到有效作用，缺乏真正的了解破产程序的专门机关的监督。 
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二、我国破产管理人监督制度的立法现状概述

（一）破产管理人制度概述
破产管理人是依法成立的专门机构，在我国现行破产法中称为管理人，破产案件受理后在法院的监督和指导之下全面接管破产企业并负责保管、清算、估价、处理和分配破产财产等事务。企业若宣告破产，将进入破产程序，处理企业相关资产。破产程序得以良好执行的重点在于财产的保存、分类和处置。在破产程序执行的时候，需做到同时保护利益相关双方的权利，还要降低法院的工作量，因而成立破产管理人机构，通过这样的机构，在利益攸关的两方和法院这三者之间取得平衡，管理财产，推动破产流程的进展。 可以说破产管理人是破产程序得以顺利执行的推动者，在其执行过程中起到了相当关键的作用，成立破产管理人是使破产程序能够顺利进行的必须步骤。他们的工作质量和速度，决定了破产流程执行的质量和速度。当前，世界上很多国家都在破产程序中设立了破产管理人，只是各国对其称谓有所不同。如，在日本它被叫做“破产管财人”，在美国叫做“破产接管人”，在英国则叫做“破产受托人”。 破产管理人是债权人、债务人的中间人，需要公平合法地处理各方利益关系。其工作范畴和权力大小必须由相关法律进行限制。所以，对破产管理人在法理地位和存在性质进行讨论和明确，有利于使相关法律制度更加完备和在实际中得到更好的应用。虽然破产法自出现以来得到了很大发展，但大陆法系国家在它的法理存在性质上一直存在着较大的分歧，目前以下面三种学说为主。一、代理说。破产程序是为了理清和处理破产的债务和债权双方的利益关联，对破产企业的财产进行清偿，其本身并非诉讼程序，由此推得，破产管理人不属于公权力范畴，其在破产程序中并非履行国家权力，所以对此只能应用于私法，这接近于平常的民事代理。其在破产流程执行过程中造成的结果，须由委托方进行承担，与自身无关。二、职务说。在历史上职务说是与代理说长期对峙的一种学说。该学说认为，在企业破产后，企业必须接受强制执行的破产程序，因此，这是一种由国家机关所执行的必须流程，所以破产管理人应当被视为代表国家相关机关的人员。破产管理人以公务员的身份执行法律规定的破产后需进行的流程，代表国家而非利益攸关双方任何之一。
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（二）破产管理人监督制度
破产程序作为一种独特的司法程序，其产生及存在的根本原因在于市场经济条件下的商品交换、资源分配及重新组合，要求做到公正、有序。5为了对破产管理人进行有效的监督，对其权力进行限制和约束，防止滥用职权或做出其他违法行为，造成利益攸关方利益受损的后果，必须按照相关法律，从监督主体、监督内容和机制方面入手，建立完善的破产管理人监督体系。 从内容上来看，多元化监督主体，外部监督和内部监督相结合的监督方式以及管理人的法律责任体系构成了破产管理人监督体制。通过建立和完善破产管理人监督制度，使其在破产流程的执行过程中能合法、公平、高效地完成自身工作，防止破产管理人违法违规操作造成利益攸关方的损失，保护他们的合法利益。综上，破产管理人监督制度是指在破产程序中对破产管理人职务行为进行有效监督的制度，包括以监督主体、监督的内容与方式以及法律责任为监督要素的监督体系，通过这样的方式制约控制破产管理人，从而达到保护债权人、债务人的利益避免破产财产损失的目的。 
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三、国外破产管理人监督制度的比较借鉴 ............ 10 
（一）对破产管理人的内部监督 ........ 10 
1.破产管理人的注意义务............ 10 
2.破产管理人的谨慎义务和忠实义务 ............ 11 
（二)对破产管理人的外部监督 ............ 12 
四、我国破产管理人监督机制的不足与完善 .......... 15 
（一）我国破产管理人监督机制存在的问题 ........ 15 
1.人民法院作为监督主体存在的问题 ............ 15 
2.债权人会议作为监督主体存在的问题 .......... 16 
3.债权人委员会作为主体存在的问题 ............ 16 
4.缺乏统一的破产管理人监督管理机构 .......... 17 
（二）完善我国破产管理人监督机制的建议 ........ 17 
1.完善破产管理人的注意义务 ........ 18 
2.完善债权人会议的监督权 .......... 19 
3.扩充债权人委员会的监督权 ........ 19 
4.设置行政机构性质的破产管理监督机构 ........ 20 
5.建立统一的破产管理人行会 ........ 21 

四、我国破产管理人监督机制的不足与完善

我国现行破产法在制度上有所创新,基本建立破产管理人监督机制,但是我国破产法监督机制仍然存在着很多问题，本章主要分析了我国破产管理人监督机制的不足之处，继而通过借鉴国外立法，提出一些完善建议。 

（一）我国破产管理人监督机制存在的问题 
“破产行为是一项复杂的社会实践，其间交织着多个利益主体的利益冲突，相关主体为谋取自身利益或规避自身责任而僭越法律的情况难以避免”。13从我国《企业破产法》的规定的内容来看，债权人会议和债权人委员会行使监督权都必须通过法院的监督来间接行使。如：债权人会议认为出现了破产管理人不再适合履行职务的情况时，决定权要交给法院。再如：破产管理人在列席债权人会议时，债权人会议有权对其进行质询。但是债权人会议发现问题还是应该由法院行使监督的权利，即便如此，对于监督整个破产过程的职责，笔者并不认为法院可以胜任，具体从以下几个方面进行分析：第一，因为破产管理人是由法院依据相关规定确定的，在之后的破产过程中，若由法院行使监督权利，不容易做到公平公正；第二，在中国，法院是专门的司法机关，法官的主要的专业领域是法律法规，而对于审核计算、经济分析等领域并不擅长，因此法官将很难专业的、准确的监督与破产有关的部分流程，降低破产案件的处理效率并使债权人、债务人以及第三人利益无法保障。从典型案例中我们便可以看到，对于清算组的监督，人民法院有心无力，流于形式。并不能真正的起到监督作用。第三，法院作为破产法律程序中的居中裁判者，不宜参与过多商业性判断，也不宜过分干涉破产管理事务，否则会产生偏颇和司法腐败现象，影响法院的中立性和公正性。
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结  语

随着我国经济逐步向前发展，破产管理人在破产程序中的作用越来越重要。破产管理人的素质、能力决定了破产程序能否高效运行。因此，为了保障破产程序的顺利进行，对破产管理人采取合理的监督就显得十分重要，在我国当前的国情下如何最大的发挥破产管理人功效，保护社会利益，显然仍然需要理论与实务界更加深入的探讨和实践。通过观察国外的实践可以发现，破产管理人在市场经济中应该是独立自主，自由开放的。在破产案件的发展过程中发挥着不可替代的作用。笔者详细论述了我国管理人制度监督机制的相关内容，并对完善我国管理人监督机制进行了探讨，借鉴国外相关立法对破产管理人监督制度的完善提出了一些粗浅的观点和看法。鉴于笔者对破产管理人监督制度只是初猎,其中有不足之处在所难免,敬请专家老师予以指正在此深表感谢。
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参考文献(略)