俄罗斯行政与立法关系改革变迁

1. 绪论

1.1 选题背景及研究意义

上个世纪 70 年代末至今，世界范围内掀起了行政改革的汹涌浪潮。在此冲击下，俄罗斯和中国在内的很多国家都不得不重新审视本国行政体制、立法、政府职能及与社会、市场间的关系。90 年代初，苏联一夜间解体演变为 15 个独立国家，俄罗斯成为苏联的主要继承者。随着苏联的解体，俄罗斯也进入了政治、经济等多领域全方位的改革阶段。而俄罗斯的行政改革有别于世界上其他任何国家，因其是行政体制和政府职能的双向转变，俄罗斯行政与立法的改革之路影响着这个国家的稳定与兴衰。苏联解体之后，原社会主义国家转而推行西方式的政治制度和政治体制，三权分立作为西方国家政权机构建制的基本原则自然成为俄罗斯效仿的内容。但正如三权分立学说的确立者、法国启蒙思想家孟德斯鸠所认为的，司法权相对于行政权和立法权来说并不那么重要，国家政权中最有影响的是行政权和立法权，权力制衡也就主要指这两种权力的关系。俄罗斯的三权分立更突出地表现在行政与立法的关系上，在理论上俄罗斯行政与立法的关系最明显地体现在通过的新宪法中。宪法规定，立法权属于议会，行政权则由总统和政府分享，据此行政与立法的关系便具体化为总统和政府与议会之间的相互制衡上。俄罗斯自独立以来，历经叶利钦、普京和梅德韦杰夫等的领导，其中俄罗斯行政与立法关系的改革主要在叶利钦和普京时期的改革较为显著，而叶利钦和普京对于俄罗斯行政与立法关系的改革有很多不同之处，这就为分析俄罗斯行政与立法关系的不同给国家带来的影响提供了现实的比较材料。叶利钦时期，俄罗斯府会关系紧张，总统与政府和议会之间矛盾重重，其原因是总统的强势导致权力失衡；而普京任内，虽然总统、政府和议会关系良好，俄罗斯府会关系出现所未有的和谐，但是总统的权力越来越大，行政权日益凌驾于立法权之上，强人政治和大权独揽又妨碍了俄罗斯民主政治的发展。梅德韦杰夫与普京在对于西方政治的民主化方面上有着不同理解，他更加注重权力的均衡及多党竞争合作，但是上升至国家治理层面，举措甚微。因而研究俄罗斯行政与立法关系改革变迁对于了解前为社会主义国家在选择了西方式的民主政治后的发展有着深刻的学术和现实价值。

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1.2 国内外研究现状

国内外学者对于俄罗斯行政与立法关系方面的研究，既有对历史事实的梳理归纳，又有对现状问题的分析评价，现主要从中西两方面予以整理。

我国学者对于俄罗斯行政与立法关系问题的研究主要从政府和议会的关系作为切入点，立足于西方民主政治的三权分立原则，着重探讨行政权与立法权的制衡关系。我国学者对于俄罗斯独立以来的行政与立法关系问题的探究依据领导人的变迁主要分为两大时期：叶利钦时期和普京时期。

蔡秋如在《俄罗斯的府会关系及对政治稳定之影响—叶利钦与普京时期之探讨》中梳理了俄罗斯自 1991 年民主化以来府会关系的变化，将叶利钦任期内对于行政与立法关系的改革分为三个阶段，从最初的激进震撼方式转向温和最后达到稳定雏形阶段，深入分析探讨了政府与议会之间的权力制衡变化给国家带来的影响，不仅包括政治稳定，同时涉及经济发展、外交等诸多领域。对于普京时期府会关系的陈述，旨在与叶利钦进行对比，普京与政党及议会的良好关系，以及后来形成的“政权党”等为俄罗斯经济实力的提升，国力的恢复和政局的稳定奠定了决定性基础。蔡秋如在此文中得出了府会关系是影响俄罗斯政治稳定的主要因素，并且府会关系、政党政治对政治稳定的影响，是判别民主政治的标准之一，其中行政部门与立法部门的关系是现代民主政治判别政府类型的区分标准。严蓉在《一对冤家何时解？—析俄罗斯总统与议会关系》中将叶利钦时期府会关系的矛盾概括为“强势总统，权力失衡”，并且分析了总统、政府和杜马之间矛盾重重的原因所在，认为双方在经济改革、对外政策方面存在分歧，而症结则在于权力相争，最好的例子即是 1993 年叶利钦炮打白宫迫使议会解散事件。冯建玫、王伟在《由乱而治的俄罗斯政治转轨—从叶利钦到普京》中指出：普京政府的政治举措中第一点就是主动与议会各党派沟通，协调各大政治力量的关系。执政以来，总统、议会和政府间出现了前所未有的默契，为普京的施政创造了良好的政治环境。肖辉忠、燕玉叶在《90 年代以来的俄罗斯法制建设》中以俄罗斯国家杜马为主体，分析了俄罗斯国家杜马的立法工作绩效，自普京当选以来执行权力与杜马关系发生的变化，指出杜马同执行机关长期以来在立法问题上难以保持协调，以及自身不能有效解决立法优先顺序等使得杜马在民众和媒体心中的印象很差，而与执行机关的矛盾原因是议会和执行权力之间缺少联系机制，比如政党，这就制约了执行机关影响杜马立法议程的能力和愿望。李心华、于秀科在《俄罗斯总统与议会的宪法之争》中围绕总统与议会因制定新宪法展开的旷日持久的斗争切入，分析了俄罗斯行政与立法间力量博弈的现象，认为俄罗斯总统与议会的宪法之争的核心，不在于对资本主义还是社会主义的选择，而在于建立总统制还是议会制的政体，即由谁来领导政府的问题，也就是权力之争。

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2. 俄罗斯行政与立法关系概况

2.1 行政与立法关系涵义

行政部门与立法部门的关系是现代民主政治之政府类型的区分标准，亦可说，是民主政治体制的判别标准，是民主政治的真髓所在。各国宪法一致规定，立法权属于议会，行政权则由总统和政府分享，据此，立法与行政的关系便具体化为议会和总统及政府之间的相互制衡上。

行政与立法关系对政治稳定有着至关重要的影响，特别是对国家政策方向和政党政治的影响最为显著。而这其中，政党政治在影响行政与立法关系中扮演着决定性的角色。作为政府与议会间均有密切联系的政党，是现代社会代议制民主的主要形式，政党仿若府会间的桥梁与纽带，决定着府会间关系的好坏与走向。简单地讲，一个占绝对多数的政党，在政府颁布法令、做出决定等事务时会以支持的形式体现作为执政党的身份，会引导大多数议会成员通过政府的决定，府会间呈现态势良好，相互合作的积极局面；反之，当议会中政党林立，各政党并不能占有议会绝对多数，那么这时往往各政党会为了自己的政治利益而行反政府之事。此时，政府推行、颁布、决定的事物通常会遭到议会阻挠与干预。

影响一个国家行政与立法关系的因素是方方面面的。总的说来有如下几点：第一，受现行宪政制度制约。一个国家的政治制度和对于国家元首的权力制约是影响行政与立法关系的一个方面。对于国家政治制度层面，宪法规定了政府和议会间权力的划分及制约，在此基础上若对于国家事务等产生分歧时，政府和议会间各自权力的大小与行使便会成为府会间关系好坏的源头。在对于国家元首的权力制约上，某些国家的宪法规定并使得总统的超级地位得到了法律的正规认可时，“强总统、弱议会”的局面便应运而生。总统权力的膨胀必然使得议会的权力受到挤压和制约，如果在此形势下议会中没有占绝对多数的执政党存在，那么必然导致议会各政党对于总统及政府的权力的不满，随之在国家政策、国内事务、外交等方面产生分歧与阻碍，这亦是导致行政与立法关系失和的原因。

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2.2 前苏联行政与立法关系状况

在苏联前领导人戈尔巴乔夫上台之后，为了快速改变苏联国内持续低迷的经济形势，恢复生产和人民生活水平，苏联首先进行了一系列经济方面的改革。但是因为经济改革的方向和着重点跑偏，改革并未带来显著成效。心急的苏联领导人并未意识到问题所在，反而将经济改革的挚肘归咎于政治体制的原地踏步，，因此加速了改革苏联政治体制和宪制的步伐。在 1988 年第十九次全国党代表会议时提出了改革方案，即取消宪法第六条也就是取消苏共的领导地位。这一改革方案虽未获通过，但却在苏联国内掀起了一股“改革热潮”，崇尚西方民主化政治的民主派人士利用苏共和戈尔巴乔夫在经济改革和政治体制改革中失误的判断，趁机在各级人民代表的选举中向苏共夺权，而面对此形势，苏联共产党并不能有效控制国内的政治局势走势。

在苏联开展政治体制改革以来，国内政治体制经历了两次重大变革。由“议行合一”的苏维埃制转变为“人民代表大会制”，其后又引入了三权分立的总统制，权力重心也随之发生了两次迁移。

在苏联政治体制改革的过程中，苏共领导人完全抛弃了社会主义，认为社会主义是高度集权的专横的制度，不利于权力制衡及国家发展。因而，苏共主张接纳西方式的议会制模式，以此来制约权力，消除垄断。苏共最终摒弃了社会主义制度，取消了苏共的执政地位，使其成为西方式的议会党。1990 年以后，苏联走上了实质性修改 1977 年宪法的道路，从原本“议行合一”的苏维埃制度转变为“人民代表大会制”，再引入总统制，实际上是完成了议行合一到三权分立的转变。这一点从 1988 年最高苏维埃通过的《关于修改和补充苏联宪法(根本法)》和 1990 年通过的《关于设立苏联总统职位和苏联宪法修改补充法》可以得知，苏联规定总统是国家的最高执行长官。并且在 1990 年通过的宪法修正案中，取消了苏共的领导地位，引入了多党制。

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3.叶利钦时期俄罗斯行政与立法关系改革...........................15

3.1 休克疗法阶段：1991 年 8·19 政变后—1993 年新宪法产生..................15

4.普京时期俄罗斯行政与立法关系改革............................20

4.1 普京行政与立法关系改革的起因与目的.....................20

4.2 普京行政与立法关系改革的具体措施与结果.................21

5.梅德韦杰夫时期俄罗斯行政与立法关系改革......................30

5.1 “普梅组合”分歧................30

5.2 梅德韦杰夫时期行政与立法关系改革几点举措...............32

6. 俄罗斯行政与立法关系现状及其对中国的影响与启示

6.1 关于俄罗斯行政与立法关系的现状评述

对于当代俄罗斯行政与立法关系的现状评述，首先离不开 2012 年俄罗斯又一轮的换届大选，因为在这之前俄罗斯联邦共产党对于前总统梅德韦杰夫的支持以及俄罗斯联邦共产党自身在俄罗斯政坛逐渐增强了一定实力，独树一帜。由普京支持并领导的统一俄罗斯党在新一届国家杜马选举中未能占到 2/3 的绝对多数席位，①但是这并影响俄罗斯民众对于普京以及普京政治治国理念的怀疑，普京在 2012 年的总统选举中，依然以较高票数获胜，继续他的第三任总统生涯。而根据此前 2008 年通过的俄罗斯联邦共和国宪法修正案中的条款，俄罗斯总统的任期由四年变为六年，至 2012 年起，并可以连任一届。也就是说，2008 年普京主导的宪法修正案中有关于总统任期的条款实际上是为自己连续执掌俄罗斯政坛最高权力提早做好的铺垫。根据此条款，普京至少还会出任俄罗斯总统 20年的时间。2012 年的总统选举也意味着普京开始独掌俄罗斯政坛的最高权力，“普梅组合”时代已成为过去。

但是，2012 年普京赢得总统选举后，广泛引起了西方乃至世界各个国家的高度关注。俄罗斯自独立以来所倡导的政治现代化、民主化进程看来在普京这里是一种倒退，俄罗斯逐渐以“可控民主”等概念代替并且巧妙转移了人们对于这方面的思考，取而代之的是一个新时代的独裁沙皇以及高度集权的硬汉型领导人普京的存在。

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结语

整篇论文基于俄罗斯行政与立法关系改革变迁，历经了叶利钦、普京、梅德韦杰夫、新普京时代，将各个总统时代对于俄罗斯行政与立法关系改革做了历史时间顺序上的梳理。从中笔者也掌握了俄罗斯国家府会关系及政党政治及其对国家其他方面带来的影响，从叶利钦时期紧张混乱的府会关系使得整个俄罗斯国家陷入经济、政治、政府危机动荡的时代，金融寡头参与政治乱想严重，加上中央和地方势力分散，府会关系甚至紧张到“炮打白宫”流血牺牲事件的发生；再到普京时期，整合议会中各政党政治利益，平衡各方面权力关系，到普京着手大力推动俄罗斯政党政治的发展，使得议会中出现了执政党和占议会席位绝对多数的政权党——统一俄罗斯党的出现，并且重拳出击制裁金融寡头，着重加强理顺中央和联邦地方关系，加强总统权力，基本形成了俄罗斯“强总统、弱议会”的局面。那个时期整个俄罗斯处于国力综合上升，政治稳定，府会关系和谐，总统推进行政与立法关系改革和行政机构改革等平稳阶段；到 2008 年年轻的梅德韦杰夫总统上台，他支持议会中多党竞争与合作，出台法律降低议会中政党的准入门槛，并且鼓励社会上非营利组织参与国家政治活动，并且以自由主义价值观念为俄罗斯政坛注入了全新的执政理念，获得了议会中俄罗斯联邦共产党的支持和精英知识分子层面的支持；到普京 2012 年第三任总统任期，根据 2008 年修改的关于总统任职的宪法条款，普京至少还要执掌俄罗斯政坛十年以上，这时随着俄罗斯政坛自由主义价值观念的深入和俄罗斯民众公民意识的觉醒，尤其是反对党和精英知识分子层面对于普京传统保守独裁和高度集权的政治作风开始有了反抗意识，未来俄罗斯的发展到底是继续走普京坚持的传统守旧，总统高度集权的“普京道路”，还是会依据俄罗斯当今国内的政治环境和民众意识进行俄罗斯政治全面现代化、民主化进程，我们还将拭目以待。

参考文献（略）